关于审理农村土地承包合同纠纷案件若干法律问题的调研报告

  发布时间:2009-08-27 17:46:56 点击数:
导读:作者:广东省高级人民法院民一庭课题组“民以食为天,粮以地为本。”土地是人类社会赖以生存之本,是农民群众…

 
 
 
 
作者: 广东省高级人民法院民一庭课题组
 

 “民以食为天,粮以地为本。”土地是人类社会赖以生存之本,是农民群众安身立命之缘,是中国“三农”问题(农业、农村、农民)的核心。中国迄今仍是农业大国,农业人口多,广大农民至今没有改变“靠地吃饭”的状况。上个世纪末,我国实行市场经济以后,中国农村经历了国家工业化过程中出现的土地、资金、劳动力等生产要素从农业流向工业、从农村流向城镇的强劲趋势,从而引起了各种利益错综交汇的复杂局面。可以说,自农村实行家庭联产承包责任制以来,自广大农民解决了温饱问题以后,农村社会的矛盾已转向利益分配是否公平以及在多大程度上实现公平的问题。总的来讲,土地经营的合理安排和土地利益的正当分配,已成为解决农村问题的基础和根本。

广东位处我国改革开放前沿,随着社会经济的快速发展,城市化进程的急速推进,农村劳动力的加剧外流,不仅推动了社会经济的发展,也促进了农村土地的市场化需求。特别是近年来,随着国家着力发展农村经济以及多项农业补贴政策的全面推行,农村土地产业价值链不断延伸,围绕农村土地承包合同产生的矛盾纷争日益突出,因土地承包发生纠纷而诉至法院的案件也日渐增长。而在广东珠三角地区,这些矛盾和冲突尤为普遍和尖锐。据统计,2005年至200711月,全省法院共受理一审农业承包合同纠纷案件6631宗,审结6379宗。其中珠三角地区八市同期共受理一审农业承包合同纠纷案3267宗,占全省同期收案总数的49.27%(见下表)。

从调研情况来看,珠三角地区法院受理的农村土地承包合同纠纷案件不仅在数量上占较大比例,同时也呈现出案件类型新、涉及人数多、法律关系复杂、处理难度大等特点。因此,从审判实践层面对全省尤其是珠三角地区的农村土地承包合同纠纷案件进行详细的调查研究,掌握此类纠纷的特点与难点,分析原因,并提出相应的建议和对策,对于妥善处理农村土地承包合同纠纷案件、保护农民群众合法权益、维护农村社会和谐稳定、推进社会主义新农村建设均具有一定的现实意义。基于此,从2006年下半年始,省法院民一庭对全省尤其是珠三角地区各级法院受理的农村土地承包纠纷案件,进行了广泛而又有针对性的调查研究,采取实地考察、法官座谈、案例分析等方法,并加强与省委农办、省妇联的沟通交流,形成本调研报告。同时,对调研成果进行了详尽的分析和提炼,最终形成《广东省高级人民法院关于审理农村土地承包合同纠纷案件若干问题的指导意见》(粤高法发[200728号)。

一、农村土地承包合同纠纷案件中的疑难问题

调研结果表明,农村土地承包合同纠纷的难点,已从传统的承包地侵权纠纷、相邻权纠纷及发包方(承包方)的违约责任纠纷等类型,转为现阶段特定主体的承包合同纠纷,包括外嫁女权益纠纷、代耕农纠纷及因农业税减免而引发的流转费纠纷等类型。这些新类型的农村土地承包合同纠纷,均与社会经济的发展导致土地资源的日渐稀缺戚戚相关,与国家农业政策的调整引起农地价值的增长戚戚相关,同时也与农村深刻的历史背景和农村社会特殊的人文环境戚戚相关,因而处理难度较大。

(一)外嫁女权益纠纷

1.外嫁女权益纠纷的由来和概况。

外嫁女是一个较为形象的表述,实践中指的是与村外人结婚,但户口仍留在本村的妇女。受民间传统观念的影响,外嫁女往往被本村剥夺了参与农村土地承包的权利,从而导致其在分配征地补偿款、股份分红、集体福利等方面都受到了一定的限制。随着《妇女权益保障法》的修正,广大农村妇女权利意识的觉醒,外嫁女要求参与农村土地承包的呼声越来越高,并由此导致了外嫁女权益纠纷的大量涌现。其中,珠三角地区由于经济发展水平高,农村土地经济效益明显,相应的,外嫁女权益的矛盾纠纷也较为突出。

2.外嫁女权益纠纷的主要表现形式。

1)土地承包经营权。在第二轮土地承包中,部分地区外嫁女不仅分不到新的土地,而且过去分配的土地也要被强制收回。如广州市白云区部分村规定,“农嫁非”妇女不能分配土地,只能解决分红;有的村强制要求离婚、丧偶的妇女迁出户口,并收回她们的土地。广东三水市截至20029月,共有农村外嫁女2849人,其中享有土地承包权的仅占66.1%

2)征地补偿款分配权。在征地补偿款的分配上,很多地区都规定外嫁女不能参加分配,或者分配数额比其他村民少。此类纠纷在广州市番禺区及佛山市南海区等征地范围较大的地区比较突出。

3)股份分红权。股份分红权是外嫁女诉求中反映最为强烈的问题。股份分红是村民以承包地入股,并依股份大小每年取得分红。基于可分红总量的固定,大部分农村往往以通过表决股份分红方案的形式,剥夺或者限制外嫁女的股份。

4)宅基地分配权。在城乡结合部,宅基地是一项重要的福利,是村民重要的生活基础,包含很大的经济利益。很多地区在宅基地分配问题上采取了男女不平等的政策。如:广州花都区花东镇凤凰村规定,外嫁女不能分配宅基地,只能购买村里的集资公寓(《南方农村》2004年第4期)。

(二)代耕农纠纷

1.代耕农纠纷的由来和概况。

代耕农,指不在户籍所在地进行耕作,到经济相对发达地区耕种他人土地的农民。改革开放以来,作为华南主要产粮区的珠三角广大农村,在地理位置优势和国家优惠政策的扶持下,第二、第三产业发展十分迅速。很多农民放弃农业生产,纷纷“洗脚上田”,进入工厂或自办实业,导致大量耕田荒置。为了不使农田荒废并完成国家规定的公购粮任务,珠三角地区的地方政府采取鼓励本省和外省贫困地区农民从事代耕的做法。但代耕作为一种临时性的劳动力输出方式,往往给视土地为命根的贫困地区农民带来前景的不确定性。为了打消他们的疑虑,有些地方政府承诺解决这些代耕农户的户口、福利及子女入学等问题。在这些政府承诺政策的鼓励下,自上世纪70年代末开始至90年代初,近20万外地农民先后到深圳、珠海、东莞、佛山和中山市等地耕种农田,这些农民便成了珠三角地区由政府主导而产生的一个特殊群体——代耕农。

另外还有一种形式的代耕农并非由当地政府主导,而是由当地村民自行与他们约定产生的。在政府主导代耕农的潮流影响下,上世纪90年代后,越来越多的外省农民,以及粤北、粤西等贫困地区的农民先后到珠三角地区,与当地农民约定,由代耕农耕作承包人的土地,并由代耕农负责缴纳农业税、承担公购粮等义务。这部分代耕农的加入,使得珠三角地区代耕农数量急剧上升。据不完全统计,在珠三角地区大约有代耕农30万人,部分地区,如珠海、中山、江门等地则较为集中。根据省委农办的调研结果显示,截至20054月,仅江门地区的台山、恩平、开平三地,即有代耕农约1178046507人,代耕面积23.60万亩,占三市耕地总面积的12.4%。由于这部分代耕农从事代耕前没有得到当地政府关于户口、福利政策等方面的承诺,加之法律意识淡薄,其与承包人之间一般只有口头协议,更谈不上对将来农业税减免、土地征收补偿款等问题作出明确约定了。这些都为大规模出现代耕农纠纷埋下了伏笔。

2.代耕农纠纷的主要表现形式。

在当时的历史条件下,代耕农租种他人承包地,并为承包人代为缴纳农业税、履行国家规定的各项义务,每年取得固定收益。有些代耕农甚至举家迁入,十来年的代耕生活已让他们逐渐融入了当地的生活。而对于承包人来讲,他们既摆脱了承包地上的农业税赋负担,又可以从事他项经营活动,可谓“双赢”。但随着社会经济的不断发展,农村集体经济的收益分配、股份分红、土地征收补偿等方面的数额逐渐增大,代耕农与当地“土著”农民之间的利益冲突越来越大。而代耕农能否参与上述收益的分配,与其是否享有土地承包经营权直接相关。因此,承包人纷纷要求代耕农交回代耕地,而代耕农则认为当地政府早年已承诺他们入户,或者与承包人之间已达成协议,他们已经实际取得土地承包经营权,从而引发了大规模的矛盾与冲突。代耕农纠纷的主要表现形式为:

1)代耕农与承包人之间的土地承包经营权归属纠纷。代耕农普遍认为,其虽然是以“代耕”名义耕种,但实际上已连续十多年进行耕种并长期以自己的名义交纳税赋。而且,对于政府主导引入的部分代耕农而言,当年当地政府招耕时,曾承诺为他们办理入户并给予当地村民同等待遇,不少人因此长期离开了原住地,加上老家的祖屋早已破旧,又没有承包责任田,现已没有退路。由此,他们强烈主张取得土地承包经营权。

2)代耕农与承包人之间的土地征收补偿费归属纠纷。农村土地被征收后,集体经济组织将征收补偿费分给承包人,代耕农则以其享有土地承包经营权为由主张取得该补偿款。另外,部分代耕农反映,代耕地被征收后,集体经济组织不但没有任何征地补偿,还截留了其应得的青苗和附着物补偿款,要求发放征地补偿款及被截留的青苗和附着物补偿款。因为在他们看来,代耕土地是有合约的,代耕地被征收理应给予经济补偿。

3)代耕农与回迁户之间的土地承包经营权纠纷。部分本已将户籍迁出的原村民,在看到迁户回村有利可图后,千方百计将户口迁回原所在村集体,并要求代耕农将代耕土地返还,从而引发纠纷。

4)代耕农与村集体间的安置纠纷。代耕农多来自异地他乡,经过十多年的代耕劳作,绝大多数已在村集体安家。现村集体、承包人要求收回代耕地,或代耕地被国家征收,将使其丧失赖以维持生计的土地,生存问题日益突出,从而与集体经济组织之间产生安置等纠纷。

(三)农业税减免与流转费纠纷

1.农业税减免与流转费纠纷的由来和概况。

《农村土地承包法》的颁布实施,改变了过去农村承包地流转上的严格限制,明确了农村土地承包经营权流转的几种形式,包括转让、转包、互换、出租等,对于合理配置土地资源,促进经济发展,具有重要意义。但法律比较稳定,而国家政策则相对多变。近年来,国家相继出台了一系列的惠农政策,这无疑对于减轻农民负担、发展农村经济具有十分重要的意义。但这些政策变化往往也容易导致土地承包经营权流转关系(转包、出租)中的当事人之间产生利益失衡的情形。如2004年中央一号文件着重于让农民减负增收,以“两减免、三补贴”为重点,启动了城市资源施惠农村的历史转变;2005年中央一号文则立足于使农业强身健体,以农业综合生产力建设为手段,开始打造农业的核心竞争力。这两个中央一号文件蕴含着中央对农业前所未有的支持和期待。而广东省则在200511日起即率先全面免征农业税,这对于鼓励农民耕种、促进农民增收和农村发展,起到了重要作用。但不可回避的是,农业税的全面免征,对全省尤其是珠三角地区的农村土地承包经营权流转关系产生了重大影响。

在上述政策出台前,由于农村土地上的负担较重,农地耕作没有多大的经济效益。因此,很多承包人将承包地转包或出租给第三人,有的承包人仅收取少量的流转费(转包款或租金);有的是零收益流转,即第三人只要负责缴纳承包地的农业税赋即可,不用另行向承包人缴纳流转费;有的甚至还出现“负流转价款”(俗称“倒贴皮”)。随着全省农业税的全面免征,承包地上的农业负担消失,如果继续履行原来的流转合同的约定,承包人无法享受农业税免除的优惠,实际耕作人还可取得农业补贴,有的承包人甚至还要继续向实际耕作人支付一定的费用,对于承包人来讲,显然不公平。于是,承包人纷纷要求调整流转费,而实际耕作人则认为农业优惠政策应由其享有,二者产生纠纷。此类纠纷在珠三角地区较为普遍。

2.农业税减免与流转费纠纷的主要表现。

1)承包人以流转合同显失公平为由,主张解除合同,要求实际耕作人退还承包地。实际耕作人则基于流转期限尚未届满,并且其在土地上的投入和经营计划尚未实现等为由,不愿退还,要求继续履行,从而引发纠纷。

2)承包人以流转合同未约定流转期限(或只是口头协议)为由,主张终止流转合同,要求收回承包地。实际耕作人则认为双方未约定流转期限,其可继续承包。

3)实际耕作人要求减少流转费。实际耕作人以农业税免除为由,主张按照免除的农业税数额减少流转费。

4)承包人要求增加流转费。承包人以农业税免除为由,要求实际耕作人按照免除的农业税数额增加流转费。实际耕作人以农村土地所有权属于集体,且流转费已有明确约定为由进行抗辩。

二、新类型农村土地承包纠纷案件的特点

(一)涉及面广,社会影响大,容易引发大规模的冲突

外嫁女权益纠纷、代耕农纠纷和流转费纠纷,往往涉及人数众多的利益群体,通常都是几十人、几百人甚至成千上万人,社会敏感性强,审理难度大。同时,由于农村承包土地是广大农民的安身立命之本,村民及流转合同当事人对其利益主张十分强烈,在寻求司法救济之前或是同时,往往会通过其他可能的途径反映其要求,如向党委、人大等部门进行投诉和上访,向新闻媒体发布信息等,容易造成较大的社会影响。根据省信访局的统计,仅200716月,农村外嫁女个人到省上访30批,55人次;集体到省上访11批,163人次。这些纠纷在法院裁判前即形成一定的舆论导向,无形中给审判活动造成了压力。

(二)具有鲜明的时代特色

长期以来,农村土地承包纠纷大多限于发包方(承包方)违约、承包地侵权、相邻关系等传统纠纷类型。而外嫁女权益纠纷、代耕农纠纷、流转费纠纷等新类型民事纠纷,却是市场经济发展到一定阶段的产物,带有鲜明的时代特色。如代耕农问题。代耕农产生于特定的历史背景,通过前面介绍可以看出,当初承包人为了脱身于耕作劳动,同时又为了免去缴纳农业税赋的负担,将承包地交由他人代耕,带有甩“包袱”的意思。然而,随着市场经济的深入和社会的不断发展,受土地增值以及承包地入股分红、土地征收补偿标准提高等因素的影响,承包地已从烫手的“包袱”变成了人们竞相逐之的“香馍馍”。长期以来维系代耕农安定生活的时代已然过去,十多年来积聚的代耕问题在短期内迅速暴露。外嫁女权益纠纷也是因农村土地的升值而引起,同样具有鲜明的时代特色。

(三)具有较强的政策导向性

中国的土地关系比较复杂。从新中国成立以来的历次土地政策变革可以看出,我国的土地关系在很大程度上是受政策指引的,而政策本身具有相当的不稳定性。近几年的涉农案件中,因政策变化或行政命令而导致合同关系的调整,进而引发诉讼的情况并不少见。如随着农村税费改革及农业税的减免等一系列政策的出台,对农村土地承包经营权的稳定产生了重要影响,也引发各类纠纷与矛盾。由于我国在建立社会主义市场经济的过程中,各地为适应改革的需要,推动地方经济发展,通常会出台各种试点性和临时性的政策,这些政策措施往往较为灵活,有些是当时法律所没有规定的,有些甚至与法律规定不符。但在试行一段时间后,觉得效果不理想或是为适应新的形势需要往往又会改变。结果是一旦发生纠纷,往往要涉及当时行为所依据的政策的合理性与合法性问题。法院既要考虑当时政策因素,又要考虑裁判的实际效果,要做到法律效果和社会效果的统一,并非易事。

(四)案件类型分布不均衡

从全省的情况看,由于经济发达地区城市建设速度快,征地、拆迁工作多,集体福利、承包地入股分红的数额也较大,因而外嫁女权益纠纷、代耕农纠纷及流转费纠纷等新类型农村土地承包纠纷案件主要集中在经济较为发达的珠三角地区。而粤西、粤北等经济相对落后地区法院受理的案件则以传统的农村土地承包合同纠纷案件为主。依经济发展程度不同,农村土地承包合同纠纷在全省不同区域呈现出一定的不均衡。

三、法院处理农村土地承包合同纠纷案件面临的困难

(一)案件受理上法律适用的困难

上述新类型土地承包合同纠纷产生的原因较为复杂,有历史遗留问题,有政策因素的影响,有的还涉及农村基层民主政治问题等,使得这些纠纷游离于民事案件边缘,是否可以民事案件受理,往往产生法律适用上的困难,其中外嫁女权益纠纷最为典型。最高人民法院内部的不同部门曾对外嫁女权益纠纷是否作为民事案件受理问题分别作出不同的答复意见。这些答复意见分别是:1.200179,最高人民法院研究室对广东省高级人民法院所作的《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》(法研[200151号)认为:“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷,属于平等主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院,只要符合民事诉讼法第一百零八条的规定,人民法院应当受理。”20011231,最高法院研究室对陕西省高级人民法院所作的《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》(法研[2001116号)进一步明确:“土地补偿费、安置补助费纠纷均可以参照法研[200151号《答复》办理。”可见,根据最高法院研究室的意见,对农村土地补偿费、安置补助费分配纠纷,只要符合民事诉讼法规定的受理条件的,人民法院应当受理。2.2002829,最高法院立案庭对浙江省高级人民法院《关于徐志珺等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》所作的答复([2002]民立他字第4号)认为:农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议,不属于平等主体之间的民事法律关系,不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议,人民法院依法不予受理。对于不需要由农村集体经济组织安置人员的安置补助费,和地上附着物与青苗补偿费发生的争议,属于平等主体之间的民事权利义务争议,属于人民法院受理民事案件的范围,此类争议人民法院应当作为民事案件受理。3.最高法院2005729颁布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》则对此作了区分规定。该《解释》第1条规定,因承包地征收补偿费用分配纠纷提起民事诉讼的,人民法院应当受理。但集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,人民法院不予受理。4.2005828通过修正的《妇女权益保障法》第五十五条规定:“违反本法规定,以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的,或者因结婚男方到女方住所落户,侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的,由乡镇人民政府依法调解;受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,或者向人民法院起诉,人民法院应当依法受理。”但对于人民法院以民事诉讼还是行政诉讼的途径受理此类案件,则未明确。

可以看出,对于农村集体经济组织收益分配纠纷是否作为民事案件受理的问题,我国法律规定不明确,而最高法院的司法解释和答复之间存在一定程度的冲突。外嫁女权益纠纷很大程度上表现为村民与集体经济组织之间的收益分配纠纷,因此,法律和司法解释对上述问题的不同规定无疑造成了人民法院在受理外嫁女权益纠纷问题上的困难。

(二)村民自治与法律规定的冲突

《宪法》和《村民委员会组织法》确立了我国农村基层组织实行村民自治的基本原则。但《宪法》作为国家根本大法,不可能对具体事项作明确规定。《村民委员会组织法》的主要任务是界定国家、基层组织和村民之间的关系,除了一些概括性的规定外,没有在国家法和村民自治之间划出清晰的界限,也没有在法律中规定村民自治的基本范围,如具体哪些事项由国家规定,哪些事项属于村民自治范畴,哪些事项的决定权应该由村民保留,不受国家和村民集体的干涉等。对于村民自治是否存在逾越权限范围,应该怎么审查,如何督查纠正等,法律也没有明确规定。因此,司法裁判不可避免地会面临如何妥善解决村民自治与法律规定冲突的问题。

(三)政策与法律的冲突

法院裁判应当以事实为依据,以法律为准绳。但对于上述新类型农村土地承包合同纠纷来讲,情况则复杂许多,因为其间往往涉及政策和法律冲突的问题。如《农村土地承包法》第五条明确规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”《村民委员会组织法》第五条规定:“村民委员会应当保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益”。但目前广东部分地区已由政府主导实行“股权固化”政策,固定后的股权“生不增、死不减”。这意味着实行股权固化后出生的本集体经济组织成员至少在一段时期内无法参与集体经济组织收益分配,而享有股权的集体经济组织成员因入学、参军、出国、进入公务员队伍工作等因素,即使已失去该集体经济组织成员资格,但其仍可享有集体经济的收益分配。这些政策与法律规定之间产生矛盾,也造成法院审判上的困难。

(四)法院裁判执行上存在困难

农村土地承包合同纠纷往往涉及农村集体经济组织、全体村民、承包人和实际耕作人的利益,关系复杂,从而导致法院裁判在执行中的困难。比如,法院如作出支持外嫁女诉讼请求的实体判决,将不可避免地遇到执行难的问题。因为此类案件涉及当地村委会和全体村民的切身利益,他们(甚至包括外嫁女的父母、兄弟等亲属)会通过各种途径阻碍判决的执行。而且,一旦集体经济收益分配完毕,则判决往往更是无从执行。代耕农纠纷也有相同的问题。代耕农纠纷的实体判决必然涉及承包人、代耕农的切身利益,如判决支持承包人要求代耕农退还承包地的请求,对于有些代耕农已举家住在田间窝棚中的情形,如何执行必然成为困难。再如在代耕农主张获得征地补偿中的青苗和附着物补偿费案件中,若征地补偿款已在村集体中分配完毕,则法院判决也往往成为一纸空文。

上述问题的存在,原因是多方面的。既有农民群众法制观念淡薄的原因,又有基层组织民主程序不健全的因素,也有法律规定和政策不连贯、不协调的缘由,还有国家政策调整而导致法律适用上的困难等。因此,如何妥善协调处理这些关系,成为审判实践面临的一大问题。

四、审理农村土地承包合同纠纷案件应妥善处理的几类关系

(一)正确处理依法公正审理和顾全社会大局的关系

基于农村土地承包合同纠纷涉及面广、影响大的特点,法院在审理此类案件中,既要严格依照《土地管理法》、《农村土地承包法》及相关司法解释的规定进行处理,又要增强全局观念和政治敏锐性,尊重历史和当地实际情况。既要注意维护集体利益,又要保障农户的权益得到有效救济,做到合法性和灵活性的有机统一,保障农村经济结构调整的顺利进行,实现土地利用效益的最大化。要强化释明和疏导力度,大力加强诉讼调解工作,努力化解案件审理过程中发现的不稳定因素,消除对立情绪,防止矛盾激化,努力做到法律效果与社会效果的统一。

(二)正确处理民事审判与行政行为的关系

与法院依法审判相比较而言,行政处理具有手段灵活、方法多样的特点。实践中,农村土地承包合同纠纷案件往往涉及当地政府行政权的介入,如政府主导的代耕农问题即是。法院对一些确实无从处理的纠纷,如由政府部门解决更有优势。或者先由政府部门处理,当事人对行政处理不服的,再向法院提起行政诉讼。我国《土地管理法》第16条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。”这样的纠纷处理模式既保证了当事人多渠道的救济途径,也能充分发挥各种纠纷解决机制的功能和作用,及时化解矛盾。另外,对于民事诉讼当事人存在行政违法行为,而政府主管部门对行政违法行为的处理结果将影响法院对当事人之间的财产权益纠纷进行审理的,也要采取“先行政、后司法”的办法,由行政机关先行处理。因此,在解决农村土地承包合同纠纷问题上,应注意处理好民事审判与行政处理的关系,多管齐下,稳妥处理,维护稳定。

(三)正确处理村规民约与法律规定的关系

村民自治确立了我国农村基层民主制度,是村民就本村事务制定的自我约束、自我管理、自我监督的共同行为规范,对维护农村社会稳定、促进农村经济发展方面具有重要意义。人民法院在处理村土地承包合同纠纷案件中,要尊重村民自治,要尊重基于村民自治产生的村规民约。但并不意味着对所有的村规民约盲目跟从,必须视其是否符合国家法律、法规和政策的规定而定。《村民委员会组织法》第20条规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”这是实践中正确处理村规民约与法律规定的关系的法律依据所在。如某村在制定土地征收补偿方案时,以村民甲受过刑事处罚为由,降低其补偿比例。这一做法显然违反了法律规定,该补偿方案也侵犯了公民的合法财产权利,依法应予纠正。

(四)正确处理民事审判与其他纠纷解决机制的关系

农村土地承包合同纠纷涉及利益主体多,处理难度大。如果单纯依靠法院裁判来解决的话,不仅在法律适用上存在困难,而且还面临执行难的问题。因此,应积极探索多元化的纠纷解决机制,妥善处理承包合同纠纷,维护农村社会的和谐稳定。首先,要充分发挥基层人民调解组织和基层政府部门的调解作用。农村土地承包纠纷发生在基层,其矛盾根源也在基层。从化解矛盾的角度讲,政府和民间组织的工作方式更为灵活,弹性空间更大,也更能贴近百姓,其处理效果比法院的依法判决会更容易被群众接受。因此,依靠基层调解组织,从源头上化解矛盾,避免冲突激化,建立诉讼调解与人民调解、政府调解的衔接机制,是处理农村土地承包纠纷的重要手段。其次,民事审判工作中也应注重对涉农案件的调解工作。充分利用新的诉讼收费办法对调解结案减半收取诉讼费用的有利条件,积极探索庭前调解制度、委托调解制度、示范庭制度,尽可能地引导当事人在平等自愿、互谅互让的基础上达成调解协议,降低诉讼成本,构建和谐秩序。

五、处理新类型农村土地承包合同纠纷案件的对策与建议(一)外嫁女权益纠纷采取“政府处理—行政复议—行政诉讼”的“三步走”处理模式。

1.主要理由。

从法律层面分析,外嫁女问题涉及我国的宪政问题,关系到我国《宪法》第111条和《村民委员会组织法》规定的村民自治制度的协调,其核心问题是如何确定农村集体经济组织成员资格的问题。目前的法律法规对如何确定农村集体经济组织成员资格的问题尚未作出明确的规定。最高法院于2005年出台《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》时认为,农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利,属于《立法法》第四十二条第(一)项规定的情形,其法律解释权在全国人大常委会,因而没有在该司法解释中对此重大事项作出规定,并已就此问题建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。

从现实情况来看,如单纯以户口作为界定农村集体经济组织成员资格的依据,在农村集体经济组织收益较多的地区,出嫁女和外出工作、读书、出国留学的人员非但不将户口迁出,而且想方设法将其配偶、子女等有关人员的户口迁入,导致农村集体经济组织成员人数持续大幅增长,必然引发矛盾和一系列难以解决的问题。根据最高法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条的规定,人民法院对于因承包地征收补偿费用分配引发的纠纷应作为民事案件受理,但对集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院应告知其向有关行政主管部门申请解决。这是由于集体经济组织成员权问题在很多方面涉及农村公共事务管理,因而对于当事人在未实际取得土地承包经营权的情形下提起民事诉讼的,人民法院不宜将其作为民事案件受理,而应告知其向有关行政主管部门申请解决。因此,在当前情况下,对于需要确定集体经济组织成员资格的纠纷,均应依据该《解释》第1条规定确立的原则处理。

从实践层面分析,政府在解决外嫁女合法权益方面比司法部门更有优势,也取得了较好的成效。近年来,经过全省各级政府的努力,外嫁女权益保障工作取得了明显的成绩。根据省委农村工作领导小组办公室《关于农村出嫁女权益保障督查情况的报告》(粤农办发[200757号)的统计,至2007年上半年,我省外嫁女工作重点地区(包括珠三角地区和肇庆市)农村出嫁女合法权益保障率均达到五成以上。其中深圳、珠海、中山、东莞四市已实现省委要求的90%工作目标,其他市的情况为:佛山76.3%、广州72.32%、肇庆71.29%、惠州65%、江门47%。大部分外嫁女的合法权益得到保障后,基本上已息诉罢访,集体到市、省上访明显减少,2007年以来没有集体进京上访。

从外嫁女的主观层面分析,在她们的合法权益受到侵害时,绝大多数愿意通过申请政府部门予以解决。根据中山大学妇女与性别研究中心法律援助部《关于广东农村外嫁女问卷调查报告(二)》显示,在被调查的585名外嫁女中,选择向当地政府和妇联寻求救济的有516人,占被调查总人数的88.21%。而单独或同时选择寻求法院诉讼的则只占52.8%。可以看出,外嫁女主观上也更倾向于选择政府救济模式。

2)具体做法

对外嫁女权益纠纷,确立“政府处理—行政复议—行政诉讼”的三步走模式。《广东省委办公厅、省人民政府办公厅转发〈省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包的集体收益分配权益的意见〉的通知》(粤委办[2006142号)也要求,对于涉及外嫁女权益纠纷的案件,应确立行政救济的三步走模式,确保外嫁女能够通过多种途径得到救济,多渠道保障外嫁女的合法权益。

(二)代耕农纠纷

政府主导下形成的代耕农纠纷不作为民事案件受理;村民自行约定形成的代耕农纠纷作为民事案件处理,但代耕农不能取得土地承包经营权,仅取得土地承包经营权衍生的承包权或承租权。

1.主要理由。

政府主导下形成的代耕农纠纷,主要是基于当年当地政府对代耕农的承诺,包括入户、集体经济收益分配等无法实现而引起的。此类纠纷更多的是政府行政行为产生的,不能作为民事案件受理。即使受理了,法院也无法裁判。解铃还需系铃人,对于这类纠纷还是由政府解决为宜。在代耕农纠纷较为突出的中山市,其代耕农主要是政府主导下形成的。为妥善解决代耕农纠纷,中山市政府于2003年初制定了《关于解决代耕农问题的若干意见》。该“意见”提出加强与代耕农原籍所在地政府的沟通联系,有效解决代耕农问题。由于代耕农在代耕期届满后,就所代耕的承包地不再享有承包权,也不能享受土地的股份分红权利。因此,有代耕农的镇区应与代耕农原籍所在地政府沟通协调,宣传农村土地承包有关的政策和法律、法规,明确农田代耕关系的法律效力,使代耕农了解自己在农田代耕关系中的权利义务,取得他们的理解和支持,以减少落实具体政策时的阻力和避免产生新的矛盾。

村民自行将承包地交由集体经济组织以外的第三人耕作,不论是否签订书面合同,双方当事人基于代耕问题产生的纠纷属于平等主体之间的民事法律关系,由此诉诸法院的,应当作为民事案件处理。但对于代耕农主张取得耕作地的土地承包经营权的,应不予支持。理由在于,承包人根据承包合同取得的土地承包经营权,属于物权。由于实践中承包人往往是将土地承租或转包给代耕农,并未将土地承包经营权转让给代耕农,根据“一物一权”的物权法原则,代耕农根据代耕协议从承包人处取得的权利,不是物权,只能是土地承包经营权衍生的承租权或承包权,属于债权性质。在此情况下,代耕农起诉主张获得土地承包经营权的,不予支持。

2.具体做法。

第一,集体经济组织以外的第三人在政府主导下,代耕他人承包地并与所在农村集体经济组织之间产生纠纷,第三人起诉主张取得土地承包经营权的,不予受理。已受理的,驳回起诉。

第二,土地承包期限内,承包方自行将承包地交由集体经济组织以外的第三人耕作,第三人可根据合同的约定取得土地承包经营权衍生的承租权或承包权。第三人以其长期耕作或缴纳农业税等为由主张取得土地承包经营权的,不予支持。

(三)农业税减免与流转费纠纷

按照“农业税免除政策的受惠者应当是承包人”的原则处理流转费纠纷案件。

1.主要理由。

对于农业税免除引起的流转费纠纷如何处理,审判实践中存在两种不同的处理意见:一是农业税减免政策的受惠者应当是土地的所有者和承包人,包括农村集体及其成员,减免政策实施后实际耕作人应按照农业税减免的数额增缴承包款。二是农业税减免政策的受惠者是土地的实际耕作人,国家施行农业税减免政策后,实际耕作人可按照减免的数额相应的减少承包款。

我们认为第一种意见较为可取。国家免除农业税的目的是为了减轻农民负担、促进农民增收,该政策的受惠者应是土地的所有者和承包人,而不是依据流转合同取得由土地承包经营权衍生的承包权或承租权的实际耕作人。对于流转合同约定由实际耕作人负责缴纳农业税,除此之外无须承担其他义务的,负责缴纳农业税应看做是实际耕作人向承包人支付的对价,属于流转费的性质。因此,国家免除农业税后,承包人要求实际耕作人按照农业税的同等数额缴纳流转费的,应予支持。如国家免除农业税后,实际耕作人不按农业税的同等数额缴纳流转费给承包人,则实际耕作人就只享受权利而不承担义务,承包人也享受不到国家的惠农政策,有违农业税免除政策的出台初衷,亦违反了公平有偿的原则。

2.具体做法。

第一,承包方将土地承包经营权以转包或出租方式进行流转,第三人以农业税减免为由主张减少承包费用或租金的,不予支持。但流转合同另有约定的除外。

第二,流转合同约定由第三人缴纳农业税,承包方主张第三人按农业税减免数额增加承包费用或租金的,可予支持。

(四)适时提出司法建议,稳妥处理涉农纠纷

法院在审理农村土地承包合同纠纷案件过程中,可通过对个案的处理,适时向有关部门发出司法建议书,引导行政机关适当处理,引导农村基层组织规范管理行为,维护各方当事人的合法权益。如某地法院在审理一起土地征收补偿款案件后,就有关问题向当地政府发出司法建议书,建议政府指导各村农民集体经济组织制定、清理本村村规民约,使其符合国家法律法规及政策的规定,监督、指导土地补偿款的发放,及时纠正违规现象,保护土地承包人的合法权益。

(五)其他建议

农村土地承包合同纠纷较为复杂,涉及法律、经济、社会、政策等诸多因素。虽然我们的调研目的是从法院审理的角度,主要研究民事审判的问题。但鉴于上述问题的复杂性,又不得不兼顾其他方面。从预防和妥善解决土地承包合同纠纷的目的出发,我们对审判以外的工作也提出以下两点建议:

第一,建议推行股权固化。股权固化指将集体资产中可用于分配的资产量化为一定量的股份,按照一定的条件将股份分配给具有资格的村民,分配后的股份“生不增、死不减”。在配股过程中,取消男女差别,主要根据户籍、年龄、贡献等条件进行配股。股份固化后,股东在有效期内享有股权,不因生产、生活的变化而变化。为了防止大量不在本集体经济组织生活和生产的人员享有股权,而大量本集体经济组织成员不能享有股权情形的出现,可考虑在土地承包经营期满后重新分配股权。广州中院关于外嫁女的调研表明,只要是进行了农村股权固化改革的地区,外嫁女权益纠纷就少,只要没有搞股权固化改革的地区,外嫁女权益纠纷就多。

第二,建议确立村规民约的备案和审查制度。规定村民委员会作出的村规民约应向当地乡镇政府备案,未经备案的不具有法律效力。备案制度有利于加强对村规民约的审查,从源头上防止村委会滥用权利,损害他人合法权益。同时应建立对村规民约的审查机制,加强对村民自治的引导和监督。对农村集体制定村规民约和股份合作制组织章程,要给予法律政策指导,帮助农村集体经济组织依法建立健全各项管理制度;各级人大要加强对农村执法的检查和监督,促进涉农法规、政策的落实和农村社会的公平公正;农办、信访、民政、司法、农业、妇联等部门,要通力合作,对村规民约、股份制章程、村集体收益分配制度等进行检查、清理,凡与法规、政策相抵触、违反男女平等等国策和侵害出嫁女合法权益的,要坚决予以纠正或废止,保证土地承包和集体收益分配的公平公正。

 

 

课题组成员:邱文宽      陈吉生  金锦城

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