关于教育行政案件有关问题的调研报告

  发布时间:2009-09-07 10:33:45 点击数:
导读:教育行政案件是近年来全国法院审理的新类型行政案件之一,案件数量也在持续上升。由于此类案件涉及的法律关系复杂,实践中存在的争议也很多。其中,司法审查与教育自治、学校管理权与教师和学生的权利保护等问题,或…

 
教育行政案件是近年来全国法院审理的新类型行政案件之一,案件数量也在持续上升。由于此类案件涉及的法律关系复杂,实践中存在的争议也很多。其中,司法审查与教育自治、学校管理权与教师和学生的权利保护等问题,或关系公、私法的界分,或关系法律上利益的权衡,均是行政诉讼理论与实务中重要而敏感的问题,故对此类案件的争论之声不绝。加之教育问题本身关乎千家万户,群众对我国现行教育体制的改革呼声很高,从而导致相关行政案件备受关注,法院对此类案件的裁判也时常成为社会热议的焦点问题。如今年广州中院审理的陈颖诉中山大学撤销学位证案件,被媒体报导后,引起了社会各界的普遍关注和讨论。因此,教育行政案件正逐步成为行政审判中的热点案件。党的十七大报告指出,“教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础”,保障教育公平、促进公正和谐社会的建立,需要司法审查合理、有效的介入。为全面、准确地掌握全省教育行政案件的受理和审理情况,加强对审理这类案件的指导,我们将这一问题作为2007年省法院的重点调研课题,对近五年全省法院受理和审理的教育行政案件进行了认真的总结和分析,同时赴全省各地法院、高校和教育行政机关对这一问题开展了广泛而深入的调研,完成了本调研报告。

一、我省教育行政案件的基本情况

1.案件数量与结果。我省教育行政案件总体上呈现出逐年增加的趋势,其中:2002年受理19件、2003年受理34件、2004年受理37件、2005年受理69件,近两年受案数有所回落(2006年12件、2007年57件)。2002年至2007年,全省法院共受理一审教育行政案件228件,审结227件,其中被诉行政行为被撤销的35件,原告申请撤诉的28件,原告实际胜诉率超过20%。相对其他类型行政案件而言,全省的教育行政案件虽然不多,但由于案件本身的特殊性,往往引发较大的社会反响。

2.案件分布。教育行政纠纷主要发生在广州、深圳、佛山以及珠海等地,尤其是广州和深圳等高校较集中、教育管理工作任务较重的城市。其他地方有一些教师与教育局之间的纠纷,但数量不多。

3.案件类型。教育行政案件种类呈多样化,通常依被告的不同,可以划分为两类。一是被告为各级教育管理部门的案件,主要有:教师或学校诉教育管理部门行政处理决定的案件;适龄儿童、少年及其监护人诉教育管理部门派位的案件;申请办学的公民、独立法人诉教育管理部门不予批准办学的案件;学生家长诉教育管理部门不履行查处学校教学管理或办学中违法行为职责的案件等等。二是被告为高等院校的案件,主要有:学生诉学校招生录取行为、勒令退学及开除等学籍处分决定、不予颁发或撤销学历证、学位证等处理决定的案件等等。高等教育行政案件在整个教育行政案件中占多数。案件类型多样,新情况新问题不断出现。

二、 当前教育行政案件中存在的问题及其原因

(一)立案受理方面的问题

1.关于受案范围。

一是诉高等学校不颁发学位证、学历证的案件应否受理的问题。虽然此类案件已经在全国法院统一作为行政案件受理和审理,但是部分学校仍认为法院不应受理该类案件,不积极应诉,或者在应诉中仍用校规校纪和道德要求进行答辩,以教育自治为由主张不受司法审查。我们相信,随着国家法治程度的进一步提高,这种情况会最终消失,但目前应当客观地对待不同意见,更好地行使教育行政的司法审查职责,同时也要积极做好宣传工作。

二是涉及信访的行为是否可诉的问题。如某教师向当地政府信访办公室反映教育局的行政行为违法问题,信访件转教育局后,教育局对信访办出具了答复意见,内容主要针对原告提出的信访问题,该答复意见能否作为诉讼标的存在争议。一种意见认为,这种答复意见属内部管理行为,法院不应受理对答复的起诉;另一种意见认为,答复虽然不直接针对原告作出,如果直接影响了原告的权利义务,法院应当受理。我们认为,对这种答复应当仔细甄别,原则上,答复意见不是具体行政行为,不具有可诉性,因为原告可以另行起诉教育局作出的行政行为。但是,如果答复意见的内容已经超出了教育局原行政行为的范围,对原告的权利义务造成了其他不利影响,则可视为新的行政行为,应当赋予原告诉权。

三是部分事实行为是否可诉的问题。如某民办学校不服教育局悬挂“属于非法办学、已被依法取缔”横幅的行为是否可诉;教育局对学校教师的某个行为性质以及相关事实的认定是否可诉;学校以学生违反教育培养合同的约定而又未交违约金为由暂扣学生学历证和学位证的行为是否可诉等。一种意见认为,以上行为均不是法律上的行政行为,不能被诉。另一种意见认为,上述行为实际上影响了学校、教师或学生的合法权益,法院可以受理。我们认为,前两种行为属于教育管理部门在行政执法中的事实行为,可以理解为特定的执法手段,在给当事人造成实际影响的情形下,应当属于法院受案范围。对于事实行为,受理后,在裁判方式上可以驳回诉讼请求或确认违法,并不会造成裁判困难;后一种行为则属于民事纠纷,因为此时学历证和学位证实际上已经颁发,但由于学生违约,学校只是暂扣了证书原件(通常学生持有复印件),这种暂扣行为可以看做是学校的私力救济行为,而非公权力行为。

四是教育管理部门自行制定的某些管理性文件是否可诉的问题。教育管理部门为履行教育行政职责,常常会出台一些针对具体事项的《意见》、《办法》(如各个市教育局制定的《中小学生招生考试工作意见》)等,对这些具有“红头文件”性质的规定是否可诉的问题值得探讨。一种意见认为,这些《意见》、《办法》是抽象行政行为,属于规范性文件,不属于行政诉讼法的受案范围;另一种意见认为,这类意见虽然针对不特定的中小学生,但并不是反复适用的,而是一次性适用,对权利人造成的影响却相当大,应当考虑纳入司法审查的范围。我们认为,判断一个政府或行政机关正式发布的《意见》、《办法》等文件是否可诉的问题,不能只看文件的形式就简单地认定为规范性文件而将其排除在受案范围之外,必须深入分析文件的实质内容,要查清其作用力的“面”和“性质”,才能作出结论,唯此方能充分保护好行政相对人的合法权益。

五是经教育行政管理部门审批的招生通知(公告)是否可诉的问题。学校招生的有关事项往往要经过教育行政管理部门审批,尤其是小学生的入学。因每年的生源和学校的教育能力等存在动态变化,以致每年的招生条件不同。例如,小学生的入学招生通知(公告)中通常会确定招生的地段,过去被纳入招生地段的生源因招生条件变化在招生通知(公告)中未被纳入招生地段的,是否对招生通知(公告)进行起诉。一种意见认为,这种通知(公告)是抽象行政行为,属于规范性文件,不能被诉;另一种意见认为,这类通知(公告)虽然表面上属于对不特定主体作出,但地域范围确定,对象是明确的,应作为具体行政行为看待。过去被纳入招生地段的生源与现有的招生通知存在利害关系,而招生通知(公告)改变招生地域,应遵循自然公正的行政原则。因此,这类行政行为应为可诉行政行为。

六是部分不履行法定职责案件的受理问题。如教师或学生向教育局投诉违规补课后,对教育局不予处理的行为,认为教育局不履行查处职责提起诉讼应否受理。一种意见认为,违规补课对学生是否构成不利影响并不能完全确定,并且,对于禁止违规补课等学校行为,只有教育政策方面依据,如教育部《未成年人思想道德建设的若干意见》第四点的规定。法律并未具体规定教育局能够如何处理,因此这种情况还是不受理为宜;另一种意见认为,违规补课加重了学生负担,可能认定影响学生的合法权益,教育局负有教学监管职责,法院可以受理不履行该职责的诉讼。我们认为,对此类不履行法定职责的案件,同样应当区分具体情况,对违规补课的查处而言,后一种意见是正确的。

2.当事人方面的问题。

原告主体资格方面:学生家长能否作为原告提起诉讼的问题。如学生在学校受伤后,家长认为学校存有过错,投诉要求教育部门查处学校的违法行为,对教育部门的查处行为不服,家长能否作为原告提起诉讼。一种意见认为,受伤的是学生,当然应当以学生为原告;另一种意见认为,应当以投诉人家长作为原告,因为案件争议的是不履行职责问题。我们同意后一种意见。被告主体资格方面:争议较大的仍是高等学校能否作为行政主体成为被告的问题,已如前述。此外,在教师职称评定的行政争议中,究竟是以作出实际评定行为的职称评定委员会为被告,还是以颁发职称证书的人事管理部门为被告,实践中也存在较大分歧。一种意见认为,应当以教育管理部门为被告,因为职称评定工作是由相应的教育行政管理部门具体组织实施的;另一种意见认为,应当以职称评定委员会为适格被告,因为评定结论实际上都是由评定委员会作出的;第三种意见认为,应当将人事管理部门作为被告,理由是职称评定委员会基本上是从各个部门临时选拔人员组成的,并且受人事管理部门领导,更重要的是职称证书也是人事部门发放的,人事部门才是职称评定行为的最终责任者。我们认为,第三种意见的理由更加充分。另外,教师对学校的处理决定不服,向教育局申诉后,对教育局的处理决定也不服,于是将二者同时诉至法院,二者能否作为行政诉讼共同被告的问题。肯定的意见认为,学校的处理决定同样可以看做是行政行为,而且是教育部门行为的前提,因而学校可以作为被告;否定的意见认为,学校的决定不能作为行政行为,最终对原告产生实际影响的行为是教育局对申诉的处理行为,因而这种情况下只能以教育局作为行政诉讼的被告。我们同样同意后一种意见。

(二)审判方面的问题

1.程序审查问题。

在高校教育行政案件中,如何审查学校对学生或教师作出处理决定的法律程序存在不少问题。如有的高校在查明学生考试作弊后作出处分决定,但是没有听取当事人的陈述申辩、也未告知当事人相应的救济权利;有的处分决定如开除学籍等没有经校长办公会讨论,也没有按规定报省级教育行政部门和学校主管业务部门备案。对这些情形,能否确认相应的处分行为程序违法存有争议:一种意见认为,虽然《普通高等学校学生管理规定》规定了听取陈述申辩的程序,但处理决定不是行政处分,不能适用行政处分法的程序,因此不宜确认为程序违法;另一种意见认为,听取受到不利处分人的陈述和申辩是行政程序的基本原则,任何种类的行政行为都应当遵守。《普通高等学校学生管理规定》作为教育部规章,明确规定了被处分人的程序权利,法院应当适用规章的有关规定,被告不遵守处分程序应当被确认为违法。我们认为,后一种意见正确。听取受不利处分人的陈述和申辩是行政法自然公正原则的要求,严格审查有利于促进学校建立科学合理的行政处理程序,对原告也可以提供更加全面和充分的法律保护。另外,对颁发学位证的案件,如何进行程序审查非常重要,多数意见认为,可以从学位委员会的组成人员资格、开会人数和决议过程等方面进行审查,既可以维护程序公正,又不会过多地干预高校的教育自治权利。

2.法律适用的问题。

一是各个高等学校自己制定的校规校纪,对学生的有关权利义务的设定严于法律法规等规范性文件的规定,如何认定该校规校纪的效力,有不同的认识。如《学位条例》规定,对较好地掌握本门学科的基础理论、专门知识和基本技能,具有从事科学研究或专门技术工作的初步能力的,可以授予学士学位。但实践中,大多数高校都自行制定了学位授予的办法,规定必须通过英语四级甚至六级方可授予学位,或是规定有几门必修课补考就不授予学位。对这类规定如何理解,是否可以认为超出了学位条例的范围,增加了学生的义务,有不同理解,特别是将英语过级作为学位条件有较大争议。有的意见认为,高等院校作为教育机构,有权利根据自身的教学实际,设定相应的学位授予条件。而且,要求通过英语水平测试也是对“从事科学研究或专门技术工作初步能力”的一种确定;另一种意见认为,英语水平并不能代表上述能力,未通过英语四级测试,并不能够确定学生没有上述能力,这样的规定显然是对学位的授予增设了条件,是不适当的,法院不应适用。我们同意前一种意见,对“从事科学研究或专门技术工作初步能力”的理解不应当过于狭窄,而应允许学校有一定的裁量权利。因为教育有很大的自治权利,并且,学校与学生间的教、学关系也是建立在平等、自愿基础之上的,学生事前已经知道获得学位所必须的条件,其可以选择不同的学校接受教育,一旦选择就应当达到学校的学位授予条件。此外,《普通高等学校学生管理规定》规定了对学生的纪律处分的种类和部分条件,而各个高校普遍都有自己的《学生学籍管理办法》,其中同样有一些纪律处分的规定,对各校自行制定的办法能否适用、如何适用也存在不少的问题。我们认为,只要各校的办法并未超出国家法律法规或规章设定的条件和范围,也可以作为法院裁判的参考性文件,但一定要查明学生违纪的事实和程度;如果高校自行制定的校规校纪中,对学生权利义务的设定未遵守国家法律法规或规章限定的范围,尤其是加重了对学生的处分,则这些校规校纪不能作为支持被诉行政行为的依据。

二是义务教育阶段,关于学童入学派位制度法律规定的理解问题。如《义务教育法》第十二条规定:“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”但何谓“就近入学”,理解存在分歧。实践中,一般由各个市的教育管理部门作出具体规定。广州市教育局《2004年广州市中小学生招生考试工作意见》规定:“小学生就近入学指相对就近入学,学生居住地与学校距离原则上应在3公里以内。”一种意见认为,教育局“相对就近入学”的规定是可以接受的,因为各地生源情况和教育资源状况是不一样的,应当允许教育部门根据实际统筹分配。另一种意见认为,在我国义务教育阶段学校的质量仍存在较大差别的情况下,“相对就近入学”的原则很可能造成部分离好学校绝对就近的学生无法入读好学校的情况,有失公正,应当坚持绝对就近的原则。我们赞成前一种意见。如何保护义务教育阶段的受教育权,关键是对受教育权的理解问题。义务教育阶段的受教育权是保证适龄儿童有学可上,但并不一定保障其能够上最好的学校。这一点是“相对就近入学”原则成立的基础。“就近入学并不等于就近入读优质学校”,绝对就近入学可能加剧好学校地段房地产价格的不合理攀升,而质量较差的学校可能会因地段人气不足而质量下滑,不利于整体教育水平的提高。相对就近的便于操作(基本由教育部门对地段生实行电脑派位),也照顾了便利,避免了教育质量差距的进一步扩大。

三是民办学校办学资格的审查批准条件,法律规定过于原则。《民办教育促进法》第十二条、第十四条规定了筹办和正式设立民办学校者应当提供的书面材料,是一些硬件,比较明确。但第十条规定:“设立民办学校应当符合当地教育发展的需求,具备教育法和其他有关法律、法规规定的条件。”对这一比较原则的规定实践中不好把握,教育管理部门也存在困惑。一种意见认为,这样灵活的规定是有益的,表明教育管理部门有权根据当地社会经济发展情况、教育机构的分布情况进行裁量。通常,如果当地已经有足够的教育资源,可以满足该地区的学生入学需要,就不宜再批准民办学校的设立,以免造成资源浪费;另一种意见认为,民办学校不一定限于招收本地生源,而是面向全省甚至全国招生,并不会造成教育机构扎堆、影响教育结构和布局的问题,符合硬件条件的,一般应当批准。我们倾向于第一种意见,主要应注意民办学校教育的性质、规模和质量,如果性质区别于当地公办学校,或是较当地同等性质的公办学校规模更大、质量更好,且发展前景不错的办学申请,应当予以审批设立。当然,这对法院司法审查的范围和内容提出了更高的要求。

四是对信赖保护保护原则的正确理解和适用问题。如《普通高等学校学生管理规定》第三十八条规定,对违反国家招生规定入学者,学校不得发给学历证书、学位证书;已发的学历证书、学位证书,学校应当追回并由教育行政部门宣布证书无效。有的案件中,学生故意伪造有关材料,骗取入学资格,经过学习获得学历、学位证书,后被学校发现,其证书能否被追回并宣布无效存在争议。一种意见认为,虽然学生有骗取入学资格的故意,但是学校未能尽到严格审查的义务亦有责任。学生经过多年的学习,付出了努力,符合毕业条件并获得学历学位证书,就意味着受到学校的肯定,学生也因此获得了法律上的信赖利益,学校如事后追回证书是显失公正的,也违反了信赖保护的基本原则,法院不应支持;一种意见认为,学生骗取入学资格意味着其本身存有恶意,恶意获取的利益不值得法律上的信赖保护,这种情况如支持原告则会破坏国家的学历、学位制度,鼓励造假,造成社会不公。我们认为,《普通高等学校学生管理规定》第三十八条的规定,虽然并未区分“违反国家招生规定入学”究竟是善意或是恶意,但是信赖保护原则的基本前提是“法律上值得保护”,显然该条应当是针对恶意违反的情况,因此后一种意见是正确的。要说明的是,如果不符合国家规定入学的原因纯粹是学校的审查不严造成的,则信赖保护原则可以成立。

(三)执行方面的问题

1.高校教育行政案件中被告败诉的执行困难问题。

尤其在要求被告主动作出行为时难度较大,如法院判决撤销学校不予颁发学位证决定的案件中,高校通常抵触情绪较大,不愿主动重新作出行为,多采取拖延的办法,这实际上造成了部分案件执行的困难。对此,我们认为,依法颁发学位证书是高等学校的法定义务,在败诉后以消极的方式拒不执行法院生效裁判是错误的。要解决这一问题,法院可以考虑在裁判主文中,判决撤销不予颁发学位证书的同时,明确限定学校重新作出行为的合理期限。

2.关于非诉执行的问题。

一是教育管理部门在对违法办学等行为作出行政处理决定后,因缺乏强制手段,如何执行面临困境,教育管理部门普遍希望能够通过法院采取执行措施。如民办学校非法办学,根据《民办教育促进法》的规定,教育管理部门作出责令限期改正的决定,不能改正的要责令停止办学,造成经济损失的还要承担赔偿责任。教育管理部门通常没有强制停止办学并执行赔偿决定的能力。二是民办学校因经营管理不善破产清算,对学生可以安置,但是对老师的安置、对于学校财产如何清算却没有具体的办法。教育管理部门同样希望法院能参与破产清算的程序。我们认为,法院可以依据行政诉讼法及其司法解释中有关非诉执行的规定,受理教育管理部门的非诉执行申请。

3.处理决定在诉讼期间可否停止执行的问题。

学生对学校的处分决定不服提起诉讼,如该处理决定涉及学生继续在校学习的基本权利(勒令退学、开除学籍等),而诉讼期间,学生又正值毕业实习、找工作时期,如果案件审理过程中,学生申请法院停止执行被诉的处分决定,法院如何处理的问题。我们认为,在此种情况下,由于处分决定完全剥夺了学生的受教育权利,并且是在特殊时期作出,如果该处分决定继续执行将会给学生造成难以弥补的损失,而停止执行处分决定通常也不会损害社会公共利益,因此,可以根据行政诉讼法第四十四条第(二)项的规定,裁定停止执行被诉处分决定。

教育行政案件受理、审理和执行中存在的问题,既有立法的原因,也有司法实践本身的原因。此外,对司法干预教育服务和管理的社会认同度也有不小的影响。主要是:一、法律规定不健全,某些案件审理缺乏明确依据。现行教育法律规范数量不足,规定不明确是主要问题。涉及教育执法方面的法律、法规和规章主要有:《教师法》、《义务教育法》、《民办教育促进法》、《普通高等学校学生管理规定》、《中华人民共和国学位条例》及其《暂行实施办法》等。这些教育的基本法律或法规的规定都比较原则,难以适应实践中教育违法的诸多复杂情况,虽然我省和广州、深圳等市都出台了一些具体的实施意见,但由于立法本身的桎梏,下级立法的质量不高,导致执法和司法中适用法律存在一定的困难。二、审查标准与裁判各地不统一。由于对法律问题的理解不一,争议较大,使得各个法院对教育行政管理行为的认识也不统一,尤其在高校教育行政案件中,不同地区或级别的法院,对同类情况,因审查标准不一致而作出不同甚至完全相反裁判的案件时常发生。裁判不统一容易引起更多更大的争议,既不利于教育行政争议妥善解决,也不利于法院司法权威的树立。三、执行困难,主要是由于作为主要当事人的学生、教师对被告高校、教育管理部门的人身依附性较强,而高校、教育管理部门相对于学生的强势地位明显,对法院的司法审查行为也不能够充分理解和尊重,因此导致被告在败诉时,往往不愿主动依照法院裁判结果以及对法律关系的指引重新作出行为,或是拖延或是另寻理由作出相同的行为。

三、建议和对策

(一)应当重视教育行政案件的立案和审理

我省的教育改革正深入发展,依法治教工作正稳步推进。十七大提出要“全面贯彻党的教育方针,坚持育人为本,德育为先,实施素质教育,提高教育现代化水平,培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人,办好人民满意的教育……”广东教育管理的各项任务将更加艰巨。可以预见,随着公民权利意识和法治观念的不断提高,受教育权、教育平等权将成为与劳动保障权、物权一样为人民群众高度重视的基本权利。越来越多的人将积极利用法律手段寻求自身权益的保障。但是,当前我国有关教育法律法规的规定仍不能适应行政和司法实际工作的需要,一些制度相对滞后或缺失,许多理论研究尚不成熟,这些不利因素直接影响着教育行政案件依法受理和审理。因此,各地法院行政审判庭要对教育行政案件给予足够的重视,认真对待每一个案件的审理工作,既要充分保护受教育者的合法利益,也应当公平界定教育管理机关和高校的职责义务。要在案件审理中善于发现问题、分析问题和解决问题,充分发挥司法能动性,不断发现和确立有益案件处理规则,总结经验,提高案件的审理水平。

(二)进一步加强教育法制工作

一是要加快立法,建立和完善科学的教育法律法规体系。尽快制定和完善有关教育管理的法律、法规和规章,统一实践中存在的分歧,是解决当前教育行政案件审理工作诸多问题的根本要求。特别在教育行政处理决定的程序、受教育权利人的诉讼权利、行政执行的方式等方面,亟待立法的补充。二是积极推进教育执法工作的科学化和民主化。教育管理部门和高等院校的主管领导应当进一步转变思想观念、不断提高法律意识,更多地从被管理者、受教育者的角度出发、贯彻以人为本的思想,真正做到依法施教,实现公平教育。如建立教育处理决定的案卷制度,将调查取证、听取申辩、告知救济权利等重要程序记录在案,便于应诉举证;对于学生入学和派位,应当积极探索有效措施,建立一个更加公正透明的制度。三是加大依法治校工作的力度。应当对高校自行制定的校规校纪进行清理,修改或删除与国家法律规定不一致的部分,确实保障受教育者的合法权益。

(三)加强与教育行政机关和有关学校的沟通,积极开展案件协调工作

法院在审理教育行政案件中,应当重视与行政机关和高校的沟通,多听取其有关教育管理的专业意见和建议。尤其对一些政策性的规定,更应当注意向教育机关了解政策出台的相关背景,实际的社会效果等,这对全面、正确的理解和适用法律是十分必要的。在审理教育行政案件的过程中,应当积极开展协调工作。因为教育行政案件中,很多情况下不存在利益截然对立的双方,应当尽可能协调解决纠纷。尤其是涉及对学生违纪的处理决定,对教师的申诉处理等案件,应当从维护教师、学生合法权益的原则出发,积极开展协调,为原告争取更多的实际利益。当然,不愿协调或协调达不成协议的,法院应当依法判决。

(四)要合理运用判决形式,注重公正与效率的统一

法院审理教育行政案件不能就案办案,应当从社会影响、维护稳定的角度出发,兼顾案件的社会和法律效果,多考虑教育管理的实际,既坚持裁判的合法性,也要重视裁判的适当性。同时,要加强裁判文书的说理性,使各方当事人明确自己的权利义务,正确理解法律、服判息讼,并为同样情况的裁判提供有价值的借鉴。

 

课题组组长:林振华

成      员:彭  静  刘德敏  刘  峰

执  笔  人:刘德敏

 
 

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