关于我省法院缓刑适用情况的调研报告

 
作者： 广东省高级人民法院刑四庭调研课题组
 
    我国刑法中的缓刑是指人民法院对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根据其犯罪情节和悔罪表现，认为暂缓执行原判刑罚，确实不致再危害社会的，规定一定的考验期，暂缓其刑罚的执行，如果被判处缓刑的犯罪分子在考验期内没有发生法律规定应当撤销缓刑的理由，原判刑罚就不再执行的制度。缓刑的适用有助于调动犯罪分子自我约束、自我改造的主动性和积极性，避免了适用监禁刑带来的与社会隔绝、重返社会困难、罪犯间交叉感染等问题，同时还能缓解监押场所的压力，节约国家的司法资源和执法成本，更好地落实宽严相济的刑事政策，维护社会的和谐稳定。本文围绕近三年我省各级法院适用缓刑的基本情况，针对存在的问题和原因进行分析，提出解决问题的对策和建议，以求更好地实现缓刑的功能和目的。
    一、 我省法院缓刑适用的基本情况
    通过对近三年我省法院适用缓刑的有关数据进行统计和分析（详见附表），发现我省法院适用缓刑的基本情况主要有如下特点：
    1、从适用比例看，缓刑适用率较低，且存在提高适用率的空间
    2005年，我省法院判处各类罪犯87946人，其中判处缓刑的罪犯有3740人，判处缓刑的比例是4.25％；2006年，我省法院判处各类罪犯93548人，其中判处缓刑的罪犯有4321人，判处缓刑的比例是4.62％；2007年，我省法院判处各类罪犯97706人，其中判处缓刑的罪犯有4939人，判处缓刑的比例是5.05％。而全国法院同期适用缓刑的比例分别是21.88％、23.23％、24.43％。可见，我省法院的缓刑适用率虽然逐年缓慢增长，但远远低于全国平均水平。相比苏、沪、浙等兄弟省市法院，差距比较明显，例如江苏的缓刑比例为29.94%，上海为16.9%，浙江为19.40%，我省与上述三省市相差10～25个百分点。
    另外，近三年我省法院判处三年以下有期徒刑和拘役的人数分别是54085人、57508人、61880人，判处缓刑的人数分别是3740人、4321人、4939人，判处缓刑的人数占判处三年以下有期徒刑或拘役人数的比例分别是6.92％、7.51％、7.98％，可见在三年以下有期徒刑、拘役的罪犯中还有很大的适用缓刑的空间，同时也说明我省法院在缓刑和短期监禁刑的适用中较多地选择了后者，绝大部分的轻刑犯被判处了短期监禁刑而不是缓刑。
    2、从适用对象的犯罪类型看，缓刑适用相对集中在交通肇事、故意伤害等七种犯罪
    从近三年的统计数据看，缓刑的适用主要集中在交通肇事、故意伤害、抢劫、盗窃、受贿、贪污、走私普通货物物品七个罪名。近三年这七个罪名合计判处缓刑的人数分别是2696人、3056人、3291人，占当年判处的缓刑人数的比例分别是72.09％、70.72％、66.63％。其中交通肇事罪判处缓刑人数最多，近三年占全部缓刑人数的比例均在20％左右。
    3、从适用对象的户籍结构看，外来人员适用缓刑的比例较低
    近三年我省法院判处缓刑的罪犯中属于外来人员的分别是962人、1200人、1461人，分别占判处缓刑人数的25.72％、27.77％、29.58％，其余适用缓刑人员均是本地人，比例达七成多。可见，外来人员缓刑适用率较低。以江门市新会区法院为例，该法院近三年来判处外地人犯罪的有2488人，其中适用缓刑的只有38人，适用比例仅为1.53％。这种“内外有别”的不公平现象值得重视。
    4、从适用对象的年龄结构看，未成年人适用缓刑的比例较低
    近三年我省法院判处缓刑的未成年人罪犯分别是594人、632人、903人，分别占判处缓刑人数（3740人、4321人、4939人）的15.88%、14.63%、18.28%，在判处缓刑人数中的比例较低。另外，近三年我省法院判处各类刑罚的未成年人罪犯分别是8666人、8824人、9941人，其中适用缓刑的人数（分别是594人、632人、903人）在未成年人罪犯中的比例分别是6.85％、7.16％、9.08％，略高于适用缓刑的平均值，且逐年增高，说明对未成年人犯罪适用缓刑情况越来越受到重视。
    5、从适用对象的罪过形式看，多数缓刑犯都是故意犯罪，但在过失犯罪中适用缓刑的比例则较高
    近三年我省法院判处缓刑的故意犯罪人数分别是2851人、3305人、3861人，占判处缓刑人数（3740人、4321人、4939人）的76.23%、76.49%、78.17%，比例较高。但是，近三年我省法院判处的罪犯中属于故意犯罪的分别有85036人、90437 人、94425人，其中判处缓刑的故意犯罪人数（分别是2851人、3305人、3861人）仅占3.35％、3.65％、4.09％，在全部故意犯罪当中的适用比例很低。而过失犯罪的人数分别有2910人、3111人、3281人，其中判处缓刑的分别有889人、1016人、1078人，分别占过失犯罪人数的30.55％、32.66％、32.86％。由此可见，过失犯罪中适用缓刑的比例较故意犯罪中的缓刑适用比例高，完全符合刑法规定的适用缓刑的价值导向。
    6、从适用对象的量刑情节看，具有主动赔偿损失等酌定从轻情节的适用缓刑较多
    法院对犯罪分子是否适用缓刑会综合考虑其犯罪情节和悔罪表现。除了法定从轻或减轻情节外，缓刑的适用在一般情况下还受到酌定从轻情节的影响。据统计，近三年来全省法院判处缓刑的罪犯中主动缴纳罚金、退赃或主动赔偿被害人经济损失的分别有2248人、2882人、3334人，占缓刑人数的60.11％、66.65％、67.50％。可见，被告人是否主动缴纳罚金、退赃或主动赔偿被害人经济损失是法院在适用缓刑时重点考虑的情节。
    7、从适用对象的强制措施看，多数缓刑犯审前处于被羁押状态
    近三年我省法院判处缓刑的罪犯分别有3740人、4321人、4939人，其中在法院受理案件时已被取保候审的分别有962人、1062人、1417人，占全部缓刑人数的比例分别是25.72％、24.58％、28.69％。可见，被告人是否已先行被取保候审对缓刑的适用影响不大，大多数适用缓刑的被告人在法院受理案件时处于被羁押状态，并没有被取保候审。
    8、从诉讼程序看，判处缓刑的案件适用普通程序较多
    近三年来全省法院判处缓刑的案件中适用普通程序的分别有2828人、3223人、3793人，在缓刑案件中的比例分别是75.61％、74.59％、76.80％；适用简易程序的分别有912人、1098人、1146人，在缓刑案件中的比例分别是24.39％、25.41％、23.20％。可见，判处缓刑的案件中适用普通程序的比适用简易程序的多。
    9、从法院审级看，判处缓刑的法院主要是基层法院
    近三年来我省基层法院判处的缓刑人数分别是3527人、4076人、4666人，分别占全部缓刑人数的94.30％、94.33％、94.47％，而中级法近三年院判处缓刑的人数分别是213人、245人、273人，占全部缓刑人数的比例略高于5％。可见，适用缓刑的法院基本集中在基层法院。
    10、从审判地区看，各地法院缓刑适用情况不均衡
    通过到广州、佛山、东莞等地调研发现，各地区法院缓刑适用率差异非常之大。有的法院缓刑适用率不到1％，如东莞市的基层法院近三年的缓刑适用比例分别是0.68％、0.51％、0.49％。有的法院接近20％，如江门市开平区法院2007年的缓刑适用比例接近18％。
    11、从改造效果看，适用缓刑效果良好，重犯率和撤销率均很低
    在调研中我们发现，被宣告缓刑的犯罪分子重新犯罪率和撤销缓刑率极低。据统计，近三年全省法院被宣告缓刑的犯罪分子在缓刑考验期内又犯罪的分别有14人、12人、26人，分别占缓刑适用人数的0.37％、0.28％、0.53％；另外，近三年全省缓刑罪犯在考验期内被撤销缓刑的人数分别是18人、13人、23人，占缓刑人数的0.48％、0.30％、0.47％。这说明用缓刑替代监禁刑对犯罪分子进行改造能起到积极的效果。
    二、 存在的问题及原因分析
    从我省法院适用缓刑的基本情况看，目前存在的最主要也是最突出的问题就是缓刑适用的比例偏低。通过对我省缓刑适用的基本情况进行汇总、分析和前往部分地区调研座谈，发现我省法院缓刑适用比例低的原因是复杂的。其中法院自身的原因是主要原因，法律规定过于原则化和监管不到位的问题是重要原因，严打政策和社会公众对缓刑适用的不理解等也是原因之一。
    1、法官重刑思想比较普遍，对缓刑的功能认识不足
    我省近三年的缓刑犯人数占判处拘役、三年以下有期徒刑总人数的年平均比例只有7.47％，这种情况表明：符合缓刑适用最基本要求的罪犯绝大部分被判处了监禁刑。这是长期处于“严打”氛围中形成的重刑思想的结果。许多法院和法官对缓刑作用的认识不足，过度强调刑罚的惩治功能而忽视了其教育功能。认为对被告人只有判处实刑才能起到打击犯罪、震慑犯罪、预防犯罪的作用，适用缓刑只意味可能放纵犯罪分子。因此在可以适用缓刑的时候仍然选择了判处监禁刑，而不愿优先考虑适用缓刑。这种思想在我省法院中比较普遍，是影响缓刑适用的重要原因。
    2、法院适用缓刑的审批环节较多，额外工作量增大
    为了确保缓刑的正确适用，我省大部分法院对适用缓刑的案件在内部程序上设置了比监禁刑更多的审批环节。主审法官、合议庭和庭长都没有缓刑适用决定权，主审法官必须拟写详细的审理报告，并逐级呈报主管副院长甚至审委会讨论决定，从而导致审理期限延长。如果案件适用的是简易程序，法定二十天的审理期限往往不够用。审批环节较多造成审理期限延长正是我省法院简易程序适用缓刑比例低的重要原因。另外，对审前被羁押的被告人，一审判处缓刑即意味着要对其变更强制措施予以取保候审，这同样需要经过逐级呈报主管副院长审批的流程。对平日办案任务繁重的法官而言，这些都是额外的工作任务。因此，针对一些可以判处缓刑的案件，大部分法官往往会考虑选择判处短期监禁刑，而不想为了适用缓刑而增加自己的工作负担。
    3、法官适用缓刑时的思想顾虑较多
    我们在调研中发现，不少法官和法院在缓刑适用时存在许多思想顾虑，担心适用缓刑特别是对故意犯罪适用缓刑，会引来党委、政府和社会各界指责自己对犯罪打击不力；担心适用缓刑后因被告人再犯罪而追究法官个人的责任；担心适用缓刑会背上“不廉洁”的黑锅；担心对外地户籍或自报身份的被告人适用缓刑导致罪犯无法有效监管等等。据反映，当前某些地方存在一些“专业”的中介分子，他们通过研究案情在确定被告人可能判处缓刑后，积极与不懂法律的被告人家属联系告知可以“以钱换刑”进行操作，待法院依法对被告人判处缓刑后，中介分子便顺利诈取被告人家属的钱财。这些中介分子的行为一方面抹黑了法院和法官的公正形象，另一方面引起公众误以为适用缓刑都是法官在收取好处后进行的腐败操作。因此，相当一部分法官出于自保考虑，在可适用缓刑时宁愿选择判处实刑以“避险”，而不想适用缓刑。另外，我省法院特别是珠三角地区法院被告人自报身份的问题十分突出，据不完全统计，近三年我省法院每年判决生效的案件中有四分之一是按照被告人自报身份判决的。由于被告人真实身份难以查明，有关被告人的家庭住址、所属公安机关以及个人是否有前科等情况不明确，无从确定执行监管的公安机关，从而无法对被告人进行有效的监管。由于担心对可能存在的累犯适用缓刑以及被告人的监管问题，法官对自报身份的被告人往往不敢大胆适用缓刑。
    4、法官适用缓刑时不适当地顾及罪犯判前的实际羁押期间
    调研中有的法院认为：某些轻刑犯在侦查阶段如受到较长时间的羁押，而根据其罪行应当判处的刑期与其实际羁押时间比较接近时，适用短期监禁刑即通常所说的“关多久、判多久”，对被告人更为有利，而且法官的工作量也不必增加，因此对这类情况的被告人往往会判处接近实际羁押时间的短期监禁刑，而不适用缓刑。这一现象正是近三年我省法院判处三年以下有期徒刑和拘役的罪犯比例占全部罪犯人数的62%左右，而缓刑比例仅有7%左右的原因之一。我们认为“关多久，判多久”是一种错误的思维，刑法第61条规定：“对于犯罪分子决定刑罚的时候，应当根据犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度，依照本法的有关规定判处。”也就是说法官在量刑时应当考虑的是犯罪事实、犯罪性质、情节和社会危害程度，犯罪分子关押的时间不应成为法官量刑时考虑的因素。另外，有的法院认为，“关多久，判多久”对于被告人是有利的，可以立即释放出来，而如果判缓刑的话，被告人还要冒着原判刑罚执行的风险，我们认为这种观点也值得商榷，因为犯罪分子被判处有期徒刑以上的实刑的话，执行完毕后五年内再犯应当判处有期徒刑以上的刑罚就构成累犯。而判处缓刑的罪犯，缓刑考验期满后再犯新罪的，不构成累犯。究竟判实刑对被告人有利还是判缓刑对被告人有利，不能一概而论。
    5、缓刑适用的法律规定过于原则化，缺乏具体考量标准
    我国刑法第七十二条规定“对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会的，可以宣告缓刑”，这是关于缓刑适用的法律依据。但这条规定过于原则化，缺乏可比照操作的具体衡量标准。司法解释对可以适用缓刑的“犯罪情节”、“悔罪表现”、“确实不致再危害社会”的具体情形也没有作出统一规定，造成司法实践中普遍感觉缺乏可以作为依据的统一衡量标准。虽然最高人民法院2006年出台的《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第十六条对未成年人适用缓刑的情形作了具体规定，但这毕竟是针对未成年罪犯的司法解释，对成年罪犯如何适用仍不明确。由于对哪类犯罪、何种犯罪情节和悔罪表现可以适用缓刑、何种情形属于“确实不致再危害社会”都没有具体的规定，法院在判断时带有很强的主观性，导致相同情况的案件有的适用了缓刑，有的没有适用缓刑，使得缓刑的适用缺乏统一性。
    6、缓刑适用受到监管不到位的制约
    （1）对取保候审的被告人监管不到位。一审法院对被羁押的被告人判处缓刑意味着要对其变更强制措施予以取保候审，而司法实践中由于取保候审的执行机关——公安机关对取保候审被告人的监管不到位导致在二审开庭时缓刑被告人缺位的情况却时有发生。为了避免发生这种风险和承担不必要的责任，一些法官对被羁押的被告人是否适用缓刑显得比较谨慎。
    （2）对判处缓刑的罪犯监管不到位。目前，我国的缓刑监管机制存在很大问题：第一、缓刑监管组织流于形式。作为法定执行机关的公安机关由于警力不足等原因，并没有设置专职的监管人员，实际上不能有效地履行其监管职能。而配合公安机关实施监管的缓刑犯所在单位或基层组织的监管人员多数也是临时抽调人员，缺乏专业经验和责任心。以致缓刑犯脱管、漏管现象时有发生。第二，对缓刑犯（特别是外来人员）的监管交接存在漏洞。审判机关与缓刑执行机关之间尚未建立起有效、规范的缓刑犯监管交接制度。法院在对罪犯判处缓刑后，交付给何地公安机关执行、如何交接等衔接工作在现实中的操作并不规范，以致执行通知书无处送达或送达不及时，对缓刑犯的监管交接出现脱节。因此，为了避免缓刑犯脱管、漏管后实施危害社会的行为从而导致缓刑判决受到质疑，许多法官对缺乏监管条件的被告人（特别是外来人员）往往不敢适用缓刑。这是外来人员缓刑适用率低的重要原因。第三，缺乏对缓刑考察执行环节的监督。《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》第7条规定：“公安机关对缓刑罪犯的监督管理工作，接受人民检察院的监督”。但具体的监督程序却缺乏相配套的规定，检察机关只能基于一般的法律监督职能进行监督。公安机关缓刑考察是否符合规范，何谓工作失职及工作失职应承担的法律责任均缺乏相应的规定，这使得检察机关对缓刑考察工作的监督难以有效开展。
    7、社会压力方面的原因
    从重从快打击犯罪、维护社会秩序是我国长期以来严打政策的要求，尤其是与普通群众密切相关的犯罪，广大群众对审判结果非常关注，公安、检察机关或者党委、政府等出于追求震慑、打击效果，往往希望法院在量刑时予以配合。如果适用缓刑就会被指责成“公安辛苦抓人，法院轻松放人”。而且目前缓刑的监管、考察制度并不完善，缓刑犯在社会上放任自流的情况时有发生，而监管机关又不及时向法院反映情况建议撤销缓刑，导致老百姓误以为判处缓刑就等于免于处罚，将责任错加给法院。尤其是被害人一方会将适用缓刑和枉法裁判划上等号，并以此为由不断上访闹事。致使法院从确保法律效果与社会效果相统一的角度考虑而舍弃适用缓刑。
    三、对策和建议
    通过对我省法院缓刑适用比例低的情况和原因进行分析，我们认为在确保刑事案件审判质量的前提下，进一步提高我省缓刑适用率尚有较大空间。具体的对策和建议如下：
    1、解放思想，抛弃重刑观念和畏难情绪
    缓刑的适用有助于调动犯罪分子自我约束、自我改造的主动性和积极性，避免了适用监禁刑带来的与社会隔绝、重返社会困难、罪犯间交叉感染等问题，同时还能缓解监押场所的压力，节约国家的司法资源和执法成本，对于落实宽严相济的刑事政策，维护社会的和谐稳定具有重要的作用。各级法院在案件审理中要积极贯彻落实宽严相济刑事政策，根据案件的实际情况真正做到当严则严，该宽则宽。各级法院应深刻认识到依法适用缓刑的重要意义，深入解放思想，既要抛弃传统的重刑观念，也要树立依法适用缓刑的信心。基层法院是判处缓刑的主要法院，更应重视缓刑的适用。对于目前法官中普遍存在的基于各种顾虑而产生的畏难情绪，要站在实事求是、公正司法、司法为民的高度，加强法官的社会责任感，放弃不愿适用缓刑的思想观念，消除不应有的顾虑。应认识到对于符合缓刑适用条件的被告人适用缓刑，符合刑法规定缓刑的本意，是严格依法办事，尤其是在社区矫正机构普遍建立、综合治理环境日益完善的条件下，各级法院更应充分发挥缓刑的功能。
    2、明确缓刑适用的具体条件
    参照最高法院关于对未成年人适用缓刑的相关司法解释的精神，结合我省审判实践中的成功经验和其它省市兄弟法院的一些做法，研究制定我省法院关于缓刑适用的内部指导意见，对什么是“犯罪情节”、“悔罪表现”、“不致再危害社会”分别作出规定，再规定一些应当适用缓刑和禁止、限制适用缓刑的情况。
    我们认为，应当适用缓刑的情况可做如下规定：对于被判处三年以下有期徒刑或拘役的初次犯罪分子，如果真诚悔罪，已缺乏再次犯罪的主观动机或客观条件，并具有以下情形之一的，可以认定为对其适用缓刑确实不致再危害社会，一般应当宣告缓刑：①丧失危害社会能力的聋哑人、盲人、精神障碍人、老年人及其他病残者；②防卫过当，过失造成重大损害的；③紧急避险过当，过失造成不应有损害，或虽故意造成不应有损坏，但损害程度轻微的；④犯罪中止的；⑤犯罪后自首并有立功表现的；⑥被胁迫、被诱骗参加犯罪的；⑦被害人有重大过错，导致犯罪人在激愤之下犯罪的；⑧对犯罪造成的损失积极进行赔偿，并取得被害人或其家属谅解的。
    限制适用缓刑的情况可做如下规定：具有下列情形之一的，一般应慎重考虑适用缓刑：①拒不认罪的；②故意再犯的；③故意犯数罪的；④惯犯；⑤教唆犯；⑥团伙犯罪中的首要分子；⑦被劳动教养两次以上的；⑧曾因违法犯罪被撤销缓刑的；⑨造成重大人身伤害的抢劫、故意杀人、绑架、强奸等严重刑事犯罪分子；⑩社会影响极为恶劣的犯罪分子；⑾判处缓刑可能会激化矛盾，或者被害人强烈要求判处监禁刑的。同时明确规定，判决前已被实际羁押时间，不应成为限制适用缓刑的条件。通过这样的内部规定，可以引导法官在审理案件中正确适用缓刑，也可以避免发生法院或法官之间由于认识不同导致对相同情况作出不同处罚的不和谐结果，从而化解社会上对法院适用缓刑的一些误解和不必要的指责，为缓刑适用创造良好的社会环境。
    3、简化适用缓刑的内部审批程序
    刑诉法设置简易程序的目的在于提高审判效率，适用于简单、轻微的刑事案件。缓刑案件往往案情简单、犯罪情节轻微，社会危害性不大，因此一般应适用简易程序进行审理。但我省的审判实践中正好与此相反，多数缓刑案件适用的反而是普通程序。这种现象是我省法院对缓刑案件的内部审批程序比较复杂造成的，不仅拖延了案件的审理，而且严重阻碍了缓刑的适用。因此，在法院内部简化缓刑适用的审批程序显得十分必要。可以比照适用其他监禁刑时的审批程序，在加强必要监督的前提下，对独任法官和合议庭的缓刑适用裁量权给予保障。对于适用简易程序审理的案件，独任法官认为被告人符合缓刑适用条件，应报主管庭长审批决定，不必报院长审批，更不必提交审委会讨论决定；但如果独任法官是庭长的，则应报主管院长审批。对于适用普通程序审理的案件，当合议庭意见一致时，合议庭有权直接适用缓刑，不必报经主管庭长审批；当合议庭意见不一致、对缓刑适用难以把握时，应当提交主管庭长审批决定；主管庭长参与案件审理的，应报主管院长审批，必要时可以提交审委会讨论决定。通过简化审批程序，既能提高审判效率、节约司法资源又能加大缓刑适用力度，可以达到双赢的效果。
    4、加大对未成年犯的缓刑适用力度
    “教育为主，惩罚为辅”是我国审理未成年人刑事案件的基本原则，各级法院应当认真贯彻执行，对未成年罪犯适用刑罚时，应当充分考虑是否有利于未成年罪犯的教育和改造，对符合缓刑适用条件的，应当依法适用缓刑。各级法院在审理未成年人刑事案件中，应当根据最高人民法院发布的《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》和《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的有关规定，对符合刑法第七十二条第一款规定并具有下列情形之一：（一）初次犯罪；（二）积极退赃或赔偿被害人经济损失；（三）具备监护、帮教条件，对其适用缓刑确实不致再危害社会的，应当依法宣告缓刑。对于判处宣告缓刑的未成年罪犯，法院可以协助公安机关同其所在学校、单位、街道、居民委员会、村民委员会、监护人等制定帮教措施；对具备就学就业条件的，法院可以就其安置问题向有关部门提出司法建议。各级法院在审判之后还应适时走访缓刑未成年罪犯及其家庭，了解对未成年罪犯的管理和教育情况，以引导未成年罪犯的家庭正确地承担管教责任，为未成年罪犯改过自新创造良好的环境，积极将教育、感化、挽救的方针落到实处。
    5、对身份不明但有居住地的被告人，可以适用缓刑
    在我国目前的户籍管理体制下，被告人自报身份而未能证实的原因并不能完全归责于被告人，也存在公安机关之间沟通不畅通、协助不及时等查证不力的情况。因此，对自报身份而未能证实的被告人能否适用缓刑应该予以区别对待。如果被告人故意不报真实身份，经公安机关查实其自报身份确属虚假的，应当认定为不具有悔罪的诚意，一般不适用缓刑；如果被告人自认了身份但因公安机关无法证明其确属虚假身份的，则不能由被告人承担不利后果，对该符合缓刑条件且有居住地的被告人应当适用缓刑。因为根据公安部一九九八年五月十四日发布实施的《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百八十条第一款“对于被缓刑的罪犯，在缓刑考验期内，由罪犯居住地派出所考察，所在单位或者基层组织予以配合”的规定，并结合该《规定》第二百五十三条“通缉令中应当尽可能写明被通缉人的姓名、别名、……出生地、户籍所在地、居住地、职业……”的规定，缓刑犯的具体执行机关是其居住地派出所，而居住地并不等同于户籍所在地。因此，只要符合缓刑条件且有居住地的被告人都应当适用缓刑，不能因为户籍不明而失去适用缓刑的资格。
    6、加强刑事和解，妥善做好对被害人的思想工作
    被害人获得赔偿并愿意谅解被告人，是缓刑适用得以取得良好社会效果的重要保障。对于符合缓刑适用条件并积极赔偿被害人损失、获得被害人谅解的被告人，可以考虑适用缓刑。但对那些社会影响恶劣、不符合判处缓刑条件的犯罪分子，则不能因为其做了赔偿工作而适用缓刑，以避免在群众心目中产生“以钱换刑”的错误观念。法院在审理案件过程中应区别情况，积极敦促符合缓刑适用条件的被告人及其家属努力做好对被害人的赔偿工作，争取得到被害人方面的谅解。通过加强刑事和解这种措施，避免受到被害人方面的不必要纠缠，为扩大缓刑的适用预先扫除障碍。
    7、建立保障法官适用缓刑的合理考评机制
    为消除法官在依法适用缓刑后因被告人再次犯罪而追究法官个人责任的忧虑，应建立保障法官适用缓刑的合理考评机制。只要法官在审理案件时是依法对被告人适用缓刑的，就应当认为法官的工作是称职的。即使被告人日后重新犯罪而被撤销缓刑，也不能由法官承担不利的考评后果。通过建立合理的考评机制，以消除法官适用缓刑时的后顾之忧。
    8、完善司法机关之间的配合和制约
    （1）努力完善监管交接机制。根据我国刑诉法和刑法的有关规定，公安机关是取保候审被告人和缓刑犯的执行机关。据此，公安部一九九八年五月十四日发布实施的《公安机关办理刑事案件程序规定》第八十八条规定“人民法院、人民检察院决定取保候审的，应当区别情形办理：采取保证人保证的，负责执行的县级公安机关应当在收到法律文书和有关材料后，核实被取保候审人后，及时指定犯罪嫌疑人、被告人居住地派出所执行；采取保证金保证的，负责执行的县级公安机关收到法律文书和有关材料后，应当及时通知被取保候审人交纳保证金，并指定犯罪嫌疑人、被告人居住地派出所执行。”第二百八十条第一款规定“对于被缓刑的罪犯，在缓刑考验期内，由罪犯居住地派出所考察，所在单位或者基层组织予以配合”。因此，取保候审被告人和缓刑犯是否能够得到有效监管，与公安机关的执行工作密切相关，也直接影响到社会公众对缓刑适用的态度。而检察机关作为监督机关的作用，目前在缓刑执行过程中并未得到有效发挥。各级法院在适用缓刑过程中，应加强和检察机关、公安机关的沟通，共同完善对取保候审被告人和缓刑犯的监管交接机制。例如可以考虑由法院在作出取保候审决定或判决（裁定）生效后三日内，直接将取保候审被告人或缓刑犯（不分本地人还是外地人）的取保候审决定书或判决（裁定）书、执行通知书、结案登记表寄送被告人或缓刑犯居住地县级公安机关治安部门、人民检察院监所检察部门，由检察机关监督该公安机关认真落实监管职责。通过完善监管交接机制，避免发生取保候审被告人或缓刑犯脱管、漏管的情形，以消除法官担心取保候审被告人不能到案接受审判的顾虑，化解社会上将缓刑犯放任自流的情况错加于法院身上的错误观念，从而为缓刑适用消除后顾之忧。
    （2）应当完善缓刑监管机制，大力推进社区矫正的开展。执行机关监管不到位是影响缓刑适用的一大障碍。如何加强和完善缓刑监管机制是需要各有关部门共同研究加以解决的问题。通过对广州市海珠区、荔湾区两地的社区矫正试点工作的调查，我们发现由司法所组织专人负责社区矫正工作来监管缓刑犯的机制，脱管、漏管情况较少，改造效果较好，比单纯由公安机关考察、所在单位或基层组织予以配合的模式更能落实到位，更好地实现了缓刑的功能。从长远来看，社区矫正是完善缓刑监管机制的必然发展，应进一步加强研究并推动该工作的开展。
    （3）应当建立和完善缓刑期间的撤销和奖惩机制，促使缓刑犯自觉接受监管。根据刑法规定，对于在考验期内重新犯罪或发现有漏罪的，以及违反有关缓刑的监管规定情节严重的，应当撤销缓刑。但目前撤销缓刑的机制不够健全，特别是对违反有关缓刑监管规定的，应如何认定属于情节严重，有何衡量标准，法律规定尚不明确。为了给缓刑犯必要的威慑，应当完善撤销缓刑的机制。同时，对积极配合缓刑考察的缓刑犯应给予适当的奖励，由监管机关向法院提出申请缩短其缓刑考验期限，以促使缓刑犯自觉接受监管。
    （4）完善对犯罪嫌疑人、被告人身份的协查机制。查证犯罪嫌疑人、被告人真实身份的工作要贯穿于侦查、审查起诉、审判阶段，公、检、法三家要增强工作责任感，加强沟通和联系，相互配合，相互协调，共同查明犯罪嫌疑人、被告人的身份。特别是作为侦查部门的公安机关应当承担起查清犯罪嫌疑人、被告人身份的主要责任，要完善户籍和身份管理制度，加强全国范围的及时协作机制，充分运用互联网等先进技术条件，利用犯罪嫌疑人、被告人的姓名、照片、指纹、身份证号码、住址、个人简历及家庭情况等身份要素，及时做好犯罪嫌疑人、被告人的身份查证工作。
    9、加大宣传力度，普及社会主义法治教育
    为改变社会大众在思想观念上对缓刑存有的误解，应采取多种方式，对缓刑适用的必要性和有效性大力加强宣传，普及有关缓刑适用的法治教育。还可通过让缓刑犯参与社区公益劳动和服务，与社区居民建立起和谐相处的关系，让群众明白缓刑能给犯罪分子改过自新、早日回归社会的机会，同时又不会再危害社会。从而改变群众认为判处缓刑即等于免于处罚的错误观念。只要群众在观念上接受缓刑适用，在行动上支持缓刑适用，就能够化解社会舆论对法院适用缓刑时的压力。
                       （调研组成员：谢文练、刘旭烜、刘红梅、陈桂生、黄戈夏）