广东省高级人民法院关于民事案件立案调解的指导意见

粤高法发[2006]46号
为方便当事人依法行使诉讼权利，保证人民法院及时、快捷解决民事纠纷，提高司法效率，促进社会和谐，根据《中华人民共和国民事诉讼法》、最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》等法律和司法解释的规定，结合我省法院调解工作的经验和实际情况，制定本意见。
第一条  立案调解是指人民法院立案庭受理一审民事案件后、移送审判庭审理前，或人民法庭受理一审民事案件后、开庭审理前，对有可能通过调解解决的，在征得各方当事人同意后，由人民法院组织当事人在规定的时限内进行调解的诉讼活动。
第二条  立案调解应坚持自愿、合法、便利、高效的原则。
第三条  符合下列条件的民事案件可以进行立案调解：
（一）基本事实清楚、权利义务关系明确、当事人争议不大，人民法院认为有可能通过调解解决的；
（二）当事人便于送达并愿意进行立案调解的。
（三）不属于依法不能调解的案件。
第四条  基层人民法院的立案调解一般由立案庭或人民法庭的法官独任进行，中级人民法院和高级人民法院的立案调解应组成合议庭。
案件较多、有条件的法院，可以在立案庭或人民法庭设专门的立案调解小组，负责立案调解工作。
第五条  立案调解的案件，应向当事人发送《同意立案调解意见书》。当事人不在《同意立案调解意见书》上签名的，视为不同意立案调解。
人民法院应在《同意立案调解意见书》中向当事人告知有关权利义务，包括申请调解人员回避的权利、立案调解的时限、被告和第三人自愿放弃答辩期等。
第六条  人民法院可以通知当事人同时到场调解，也可以根据案件需要分别做调解工作。
立案调解的案件可以通过电话、捎口信、传真等简便方式传唤当事人。对双方当事人同时到立案庭或人民法庭要求解决纠纷的，可以征得当事人同意后当即调解。
第七条  调解时，当事人可以自行提出调解方案进行磋商，主持调解的法官也可以提出调解方案供当事人参考，或者请具有专门知识的人员提供调解参考方案。
第八条  人民法院可以邀请与当事人或者案件事实有特定关系的组织和个人协助调解，也可以邀请具有专门知识、特定社会经验的人协助调解。
第九条  经调解当事人达成调解协议，或者当事人自行达成和解协议请求人民法院确认的，人民法院经审查确认后，应当制作调解书并送达当事人。
当事人各方同意在调解协议上签名或者盖章后生效的，人民法院经审查确认并将调解内容记入笔录或将协议附卷，由当事人、调解法官、书记员签名或盖章后即具有法律效力。当事人请求制作调解书的，人民法院应当制作调解书送交当事人。一方不履行调解协议的，另一方可以持调解书向人民法院申请执行。
第十条  调解协议或当事人自行达成的和解协议具有以下情形之一的，人民法院不予确认：
（一）违背当事人真实意思表示的；
（二）违反法律或行政法规强制性规定的；
（三）侵害国家利益、社会公共利益或者案外人利益的。
第十一条  调解协议的内容超出当事人诉讼请求的，人民法院可以准许。
第十二条  当事人请求人民法院按照调解协议或和解协议的内容制作判决书的，人民法院应按照本意见第十四条的规定移送案件。
第十三条  立案调解的案件应当在立案之日起15日内完成。经各方当事人同意，可以延长立案调解期间，但延长时间最多不能超过15日。延长的立案调解期间不计入案件审理期限。
各方当事人同意延长立案调解期间的，人民法院应制作笔录，并交各方当事人签名。
第十四条  有下列情形之一的，应在2日内将案件移送排期法官，按照流程管理的有关规定和法院内部分工对案件进行排期审理：
（一）当事人未能在规定的期限内达成调解协议的；
（二）一方当事人明确表示不再调解的；
（三）当事人仅就部分诉讼请求达成调解协议的；
（四）案件出现需要评估、鉴定等情况，负责调解的法官认为没有必要再调解的。
第十五条  立案调解诉讼费用的分担，当事人可以协商解决；协商不成的，由人民法院决定。
以立案调解方式结案的案件，减半交纳案件受理费。
第十六条  立案调解的案件应当纳入流程管理。
第十七条  再审立案审查过程中，对有可能通过调解解决的申诉、申请再审案件，应当进行调解。
第十八条  本意见自2007年1月1日起实施。
同意立案调解意见书
案 号
当事人
案 由
告 知
事 项
1、立案调解是指案件进入实体审理前，为尽快解决纠纷，在征得当事人同意后，由负责立案调解的法官组织当事人进行调解的诉讼活动。
2、立案调解的期限为15天。当事人同意的，最长可以延长15天，延长的时间不计入案件审理期限。
3、当事人有权申请负责调解的法官和书记员回避。
当事人承诺
1、我方同意通过立案调解解决纠纷，知道有关立案调解的权利、义务。
2、我方自愿放弃案件答辩期。
当事人签名或盖 章
备 注
《广东省高级人民法院关于民事案件
立案调解的指导意见》的起草说明
费汉定
一、起草过程
2005年11月在西安召开的全国法院立案审判工作座谈会提倡各级法院积极开展立案调解工作，当年底召开的我省法院立案审判工作座谈会，提出开展试点、稳妥推进的方针。2006年3月，省院指定包括中院、基层院、法庭在内的8个单位开展立案调解试点工作。同年4月，省院组织4个调研小组前往8个省兄弟法院调研。在调研的基础上，省院立案庭起草了《广东省法院民事案件立案调解暂行规定（草稿）》，经修改后，作为同年7月召开的全省法院信访工作座谈会会议材料，在会上进行了讨论，后又书面下发各中院征求意见。根据回收意见进行修改后，书面征求了省院各部门的意见。考虑到立案调解是一项新工作，需要在实践中不断摸索有效的方法，且全省法院开展立案调解工作也不平衡，最后将规定名称确定为《广东省高级人民法院关于民事案件立案调解的指导意见》，并于年底下发全省各级法院。
二、调研情况
2006年4月中、下旬，由省院立案庭带队，广州、深圳、佛山、东莞、梅州、阳江6个中院、番禺、罗湖、禅城、丰顺4个基层法院的立案庭庭长以及东莞长安法庭、清新禾云法庭两位庭长参加，分成4个调研小组，分赴四川、贵州、浙江、福建、山西、山东、湖南、江西8个高院，成都、青岛等14个中院，山东高密、浙江乐清等10个基层法院，采取召开座谈会、收集书面材料、实地观摩等方式，就这些法院开展立案调解工作的情况进行了调研。从调研看，走访的部分中级法院和多数基层法院都开展了立案调解工作，多数法院叫“立案调解”，有的法院叫“庭前调解”、“审前调解”，也有的在立案庭设立速裁组，负责立案阶段对简易民事案件的调解和裁判。各地法院立案调解取得的成效集中表现为“三高”：一是立案调解结案的案件比例高。开展立案调解的基层法院立案调解结案率多数在30%以上。如贵州赤水市法院2006年1月―4月20日共受理民商事案件112件，立案调解解决38件，立案调解率为33%；福建寿宁法院立案调解结案的案件占全院案件的1/3强，江西瑞昌市法院占38%；山东高密法院庭前结案率达62%；杭州临安区法院负责立案调解的法官年调解结案600件以上；四川都江堰市法院采取财产保全的案件80%都通过立案调解解决了。遵义中院2005年立案调解结案率达15.78%。二是办案效率高。立案调解结案时间短，通常在5天左右。如遵义中院立案调解结案的案件最长的为4天，最短的为1天；贵州赤水市法院立案调解当日结案率达54.2%；福建漳州市芗城区法院立案调解平均结案时间为11天。三是当事人自动履行率高。遵义中院立案调解结案的案件中，43.3%的案件当事人自动履行了义务；福建漳州芗城法院自动履行率达42%；贵州赤水市法院2005年立案调解的78件案件中有9件当事人当庭履行，占11.5%。就调研当时的情况看，多数省的立案调解工作走在我省前面，有的已经制定了比较完善的全省性规定。以湖南法院为代表，已经在全省3级法院全面开展了立案调解工作，2006年1-10月通过立案调解结案的案件占全省一审案件结案数的21%。
三、试点情况
2006年3月，我院指定东莞、阳江2个中院，番禺、罗湖、禅城、丰顺4个基层法院，东莞长安、清新禾云2个人民法庭，共8个单位开展立案调解试点工作。试点单位均按要求成立了试点工作领导小组，根据本院实际制定了试点方案，逐步开展试点工作。 东莞中院及丰顺、罗湖、番禺、禅城法院都制定了立案调解的工作规定，长安法庭也制定了操作规程。此外，非试点单位梅州中院、珠海中院、从化法院等也制定了立案调解规范性文件，东莞市法院还开展了商会调解、律师和解、保险公司和解等有特色的调解工作。东莞中院、长安法庭、禅城法院还新设置了专门的圆桌调解室，增加了调解的和谐氛围。多数试点单位还为立案庭增加了审判力量，保障立案调解工作的正常进行。从试点的效果看，主要表现在：1、论证了开展立案调解工作的必要性。中华民族有较强的“和为贵”思想，当事人对峙法庭，诉讼胜败的面子、金钱和时间的花费、诉讼中的相互攻击等，都会给当事人较大的压力，一旦分出你胜我败，当事人可能从此结仇，千方百计阻止判决的执行，激化矛盾。而在立案阶段开展调解工作，当事人的调解心理与开庭调解、执行和解有很大不同，此时当事人往往积怨不深，诉讼成本花费不大，能够互谅互让，容易达成调解协议。同时，在立案阶段开展调解，可以避免案件进入答辩期和案件排期，能尽快进入实质性处理阶段，提高审判效率，节约诉讼成本。因此，立案调解符合“能调则调、调判结合、案结事了”的指导思想，有利于提高审判效率，尽快化解矛盾，促进社会和谐。2、通过立案调解结案的案件，均超过同期一审民事案件结案总数的10%。如罗湖法院今年1-10月立案调解结案800余件，超过同期民商事结案的15%；丰顺法院立案调解结案101宗，占同期结案的13%；禾云法庭1-9月结案71件，其中立案调解结案10件，占结案数的14%，占调解结案的50%；禅城区法院2005年立案调解结案1666件，占全院民商事案件结案的18%；梅州中院自今年8月开展立案调解以来，到9月底共立一审民商案件20件，进入立案调解12件，调解结案8件，占同期立案数的40%；从化法院1-8月调解结案108件，占民事调解结案的12%。3、审判效率明显提高。多数试点单位反映，立案调解结案的案件平均时间为5-10天，大大缩短了案件审理期限。4、立案调解结案的案件自动履行率高。如丰顺法院立案调解结案101件，自动履行98件，占立案调解结案的97%；其他一些法院也反映立案调解结案的案件自动履行率超过30%。
四、开展立案调解工作的可行性
法院内部对立案调解一直有不同声音。反对开展立案调解的主要有三点理由。一是违背立审分立原则。立案权由立案庭行使，裁判权由审判庭行使，这是立审分离原则的核心。由立案庭对案件进行调解，从实体上处理案件，违背了立审分离原则，走回头路。二是内部关系不好处理。立案庭在立案阶段将简单民事案件调解处理了，复杂案件移送审判庭，立案庭和民事审判庭在案件分配上形成了“汤与骨头”的关系，经过立案调解后案件再进入审判庭，势必影响民事审判庭的结案数和调解率。三是延长案件审理时间。民事案件的审限从立案开始计算，立案调解肯定会占用一定的时间，调解不成才移送民事审判庭审理，拉长了案件审理时间。
是否应当开展立案调解工作，第七次全国民事审判工作会议已经给出了明确答复。曹建明副院长在讲话中明确指出：应当将司法调解贯穿于民事诉讼全过程；立案调解、庭前调解、审理过程中调解、判决送达前调解都是司法调解的重要组成部分，在各个阶段都应当贯彻“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的原则和要求......各高级人民法院可以根据各地实际情况，兼顾化解纠纷与司法效率的关系，结合案件流程管理，对立案调解的期限作出规定，原则上最长不超过立案后20日。
开展立案调解符合法律规定和加强调解的指导思想，还有利于提高审判效率，节约诉讼成本，尽快化解矛盾，促进社会和谐。立案调解并不违背立审分立原则，立审分立的核心是立案权和裁判权不能由同一权力主体重复行使，防止自立自判，包办案件。而立案庭立案后进行调解，并不会出现包办案件的情况，当事人一旦表示不同意，案件就要移送。立案调解过滤部分简单民事案件后，可以缓和民事案件案多人少的矛盾，民事法官可以集中力量办疑难案、精品案，对复杂案件加强辨法析理，提高服判息诉率，为减少申诉、来访打下基础。在操作上立案调解通常可以与查封当事人的财产结合进行，调解成功的可能性很大。通过严格控制立案调解的时限，对案件审理时间不会产生太大影响。
五、主要内容的说明
1、立案调解的案件范围。指导意见对进入立案调解的案件，设定了四个条件，即简单民事案件、当事人同意通过立案调解解决纠纷、当事人便于送达、一审案件。
对行政案件、刑事附带民事案件是否可以在立案阶段开展调解工作的问题，我们认为，普通行政案件和刑事案件不适用调解，行政赔偿案件和刑事附带民事案件的民事部分虽然法律规定可以进行调解，但这两类案件在诉讼中常与其他诉讼有关联（刑事附带民事案件的民事责任建立在刑事责任基础之上，行政赔偿以行政违法确认为前提），实践中操作起来比较复杂，立案阶段调解解决的可能性不大，因此，指导意见并未将该两类案件纳入立案调解规范的范畴，但个别案件确有必要进行立案调解的，并不反对。
因二审案件立案时仅作形式审查，确认当事人交费后即将案件排期给审判庭审理，且二审案件一般事实比较复杂，当事人争议较大，因此也未要求对二审案件进行立案调解，确有工作需要和可以开展的法院，可以自己决定。
对申诉、申请再审案件，在再审立案审查阶段，一般时间比较长，而且要对案件的事实认定、法律适用和责任承担作一定程度的实质审查，审查立案的法官对当事人的是非责任比较清楚，有开展调解的可能和必要，因此我们在规定最后提倡这类案件开展立案调解。但考虑到申诉、申请再审案件的审查立案毕竟与一般案件的立案有较大区别，难以适用同一规则，故未纳入正式立案调解的范围，仅在规定最后作一般性规定。
2、立案调解的时间和次数。调解时间规定过长，一旦调解不成，将导致案件审理时间过短；而规定太短，又不利于调解工作的开展。综合外省法院和我省试点单位的经验，指导意见规定，立案调解应当在15日内调结，当事人同意延长的，延长时间一般不能超过15天，延长时间不计入案件审理期限。对调解时间的起算，有的法院规定在审查立案期间，即人民法院收到起诉状后的7天内；有的法院规定为当事人同意调解的第二日起算；有的规定为立案之日起算。我们认为，诉讼调解应该在立案之后，个别法院开展的诉前调解，并不属于诉讼调解；在审查立案期间进行调解，严格上说也不是诉讼调解，因为只有立案后才正式进入诉讼程序。而从当事人同意才开始起算调解期限，如果当事人迟迟没有一个明确的态度，则可能引起时间无限制延长。因此，指导意见规定从立案之日起算立案调解期间，通过固定起算点来确保案件不被无限拖延。
对调解次数，一些法院规定以一次为限，我们认为应当根据案件需要决定，指导意见未作统一要求。
3、负责立案调解人员。指导意见规定，立案调解由立案庭或人民法庭的法官负责，书记员不能从事立案调解工作。案件较多、有条件的法院可以在立案庭或人民法庭设专门的调解小组，负责立案调解工作。对审查立案的法官能否负责同一案件的立案调解的问题，在起草过程中一直争论较大。有的认为审查立案的法官对案件情况比较熟悉，由其主持立案调解，方便、高效。我们认为，为避免包办案件，走回立审不分的老路，同一案件的审查立案法官一般不应同时负责该案的立案调解。但个别法官特别少、审查立案法官与立案调解法院确实难以分开的人民法院或法庭，可根据具体情况适当放宽要求。因此，最后并未就此问题作出具体规定，各法院可根据本院的具体情况决定。由于立案调解结案的案件最终需要向当事人送达调解书，调解书上必须署名，而民诉法并未规定中院以上的法院可以独任审判，因此，指导意见规定，中院和高院立案调解应组成合议庭，避免操作混乱。至于具体的调解工作，并不要求合议庭成员都到场。
4、立案调解的步骤。立案调解具体操作步骤的思路是：立案→判断是否属于可立案调解的案件→征求当事人是否同意调解的意见→进行调解→调解结案或调解不成移送审理。
5、立案调解案件的处理。达成调解协议的由立案庭或人民法庭审查确认后制作调解书结案；达不成调解协议或者调解期限届满的，移送排期法官排送相应审判庭审理。对部分达成调解协议的，考虑到同一案件部分制作调解书部分移交判决，操作起来困难（如是否分立2个案号），故对当事人仅能部分达成调解协议的案件，立案庭不制作调解书，将全案移送审理。
6、立案调解案件的收费。降低调解案件的收费，作为一项调解激励措施，已经被广泛接受。立案调解的案件未经开庭审理，时间短，人民法院投入的审判成本低，应当减少案件受理费。在起草过程中，我们考虑到全省法院情况复杂，如东莞中院规定立案调解结案的案件每件收受理费1000元，不足1000元的据实收取；而在经济欠发达地区，财政部门划拨给法院的经费仍然与诉讼费收入挂钩，有的法院甚至存在以收代支的情况，这些法院对减少收费反对比较强烈，因此我们在草稿中仅规定“通过立案调解结案的案件，人民法院可以根据具体情况决定是否减收案件受理费，但减收比例不能超过受理费总额的50%”。一方面提倡减少收费，另一方面又将主动权交给各法院。但在指导意见即将出台前，国务院颁布了《诉讼费用缴纳办法》，明确规定以调解方式结案的案件，减半交纳案件受理费，指导意见也只能采纳该规定。为鼓励当事人采用立案调解的方式解决纠纷，立案调解结案的案件能否在减半收取案件受理费的基础上再减收，各法院可以与当地财政等有关部门协商决定。
（作者单位：广东省高级人民法院立案庭）